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la società contemporanea / Federalismo e localismo in Italia

Dopo” lo sviluppo locale: ricostruendo tracce e prospettive di una stagione di intervento

“After” the local development: discussing about past and future of the territorial policy’s seasons in Italy
Paola De Vivo e Enrico Sacco
p. 39-56

Abstract

The paper argues that the decline of the paradigm – and of the policies derived from it – of local development in Italy, far from being irreversible, is rather left in a state of unresolved tension. The reasons for this decline depend mainly on two questions: the first relates to the difficulties of the Italian economy in the last twenty years; the second relates to the re-emerging historical development gap between the northern and southern regions of Italy. It is symptomatic, however, that while in the internal political debate the attention dedicated to this subject is decreasing, the relevance placed on local development in the European Planning and in the Structural Fund 2007-2013 has remained as central as it was before. Moreover, many signs make it clear that this paradigm is present in the public discourse and in the scientific interest. The conclusion reached in the paper is that in the near future the relationship between macro and micro or policies will change issuing in a new model of governance, in which both central and local institutions will be called to play a crucial role in the processes of development.

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Testo integrale

Gli autori desiderano ringraziare Franco Chiarello per averli spinti a ragionare sulle prospettive delle politiche per lo sviluppo e Franco Cerase per i suggerimenti utili a migliorare questo contributo. Il lavoro che si presenta in queste pagine è frutto di un percorso di riflessione comune; tuttavia, i paragrafi 1-2-3 e 6 sono stati curati da Paola De Vivo, mentre i paragrafi 4-5-7 da Enrico Sacco.

1Può dirsi davvero conclusa la stagione delle politiche territoriali e con essa superato il paradigma dello sviluppo locale in Italia? L’interesse che hanno suscitato sino a pochi anni fa si è ridotto notevolmente e, invero, sono più in generale le politiche per lo sviluppo a soffrire un periodo di crisi. La stentata crescita dell’economia italiana e la persistenza di nodi strutturali che strozzano il normale svolgimento della vita economica e sociale delle popolazioni meridionali hanno contribuito al ridimensionamento del loro ruolo nella politica economica. Il declino della competitività delle imprese italiane e l’acuirsi delle problematiche dell’arretratezza meridionale sono i due fronti intorno a cui si gioca la rivisitazione dell’azione pubblica, con la riproposizione di politiche di intervento che evocano nuovamente il richiamo ai principi e ad un’impostazione macro-economica. Come si argomenterà in seguito, nel riorientare le strategie di policy più di un indizio sembra però segnalare che la presunta fine del paradigma dello sviluppo locale e della strategia che ha ispirato le politiche per il territorio è di là da venire, sebbene il rapporto tra politiche macro e politiche micro sia destinato in prospettiva a mutare.

1. La crisi di un paradigma per lo sviluppo

  • 1 A titolo esemplificativo, si rinvia a Avola, Cortese, Palidda (2007); Barbera (2001); Bottazzi (200 (...)

2Dopo un’accesa controversia tra i sostenitori degli incentivi automatici alle imprese e coloro che hanno invece rivendicato l’importanza dei fattori istituzionali nella crescita economica, la discussione sembra per ora essersi sopita. In realtà, essa cova sotto le ceneri, ed il ripensamento in corso sulla validità della stagione politica dello sviluppo dal basso sembra seguire le orme delle alterne fortune di cui gode questo paradigma scientifico in Italia, sempre in bilico tra ascesa e declino (ma costantemente presente nelle interpretazioni sulle problematiche del modello di sviluppo capitalistico italiano). La critica alle politiche territoriali è iniziata con il bilancio dei suoi esiti. La letteratura in materia, negli ultimi anni, si è abbondantemente soffermata sui limiti che hanno contraddistinto i meccanismi di attuazione degli strumenti della «nuova programmazione». C’è stata, in verità, anche una discreta attenzione sui processi di apprendimento istituzionale innescati, ma essa è stata considerata comunque insufficiente ad invertire la parabola discendente che ha colpito le politiche territoriali1.

3A voler individuare un punto di crisi definito che segna l’inizio della riproblematizzazione intorno al discorso sullo sviluppo locale, lo si può trovare nella critica sollevata da Nicola Rossi nel 2005 in «Mediterraneo del Nord», dove l’autore, con accuratezza di dettagli finanziari, documenta lo scarso impatto della nuova programmazione ed evoca, o rievoca, un’altra idea del Mezzogiorno. Con la pubblicazione del volume di Rossi, la programmazione negoziata e la strumentazione della progettazione integrata, già in parte delegittimate dalle criticità che andavano emergendo, subiscono un ulteriore ridimensionamento politico. La strada verso il declino delle politiche per il territorio appare così ormai tracciata, e come sostiene La Spina: «[…] pur tenendo conto della situazione generalmente difficile di questi ultimi anni, va riconosciuto che ben poco di incisivo è stato fatto per cambiare le cose, come invece era stato «programmato». Siamo dunque di fronte ad un fallimento a prima vista indiscutibile» (2007, 28).

4S’indebolisce ancora di più quel «convincimento» culturale di cui parla Barca (2006b) intorno al quale la nuova programmazione avrebbe dovuto incontrare sostegno, con un declassamento dei principi, della logica e degli obiettivi che animano lo sviluppo locale – l’integrazione, la concertazione, la produzione dei beni collettivi, la valorizzazione delle risorse immateriali… – a cui vengono attribuite molteplici responsabilità nell’innescare una complessificazione ed un appesantimento dei processi attuativi delle politiche.

  • 2 Il termine «post-locale» viene qui proposto unicamente con la valenza di un riferimento utile a per (...)

5Dopo l’abbandono delle politiche territoriali, resta da chiedersi quali siano gli avanzamenti che si registrano nell’impostazione dell’intervento pubblico per lo sviluppo e, parallelamente, quali nuovi paradigmi teorici e concettuali stiano emergendo. Insomma: si è aperta – e se sì in che cosa consiste – una nuova fase del «post-locale»?2 Naturalmente, il termine «post-locale» è una semplificazione linguistica, poiché esso è un oggetto/concetto ancora in via di definizione e di sistematizzazione. Il tentativo che faremo nel corso della discussione che segue è di dimostrare, attraverso la ricostruzione di alcuni filoni interpretativi delle trasformazioni recenti del capitalismo italiano e attraverso l’analisi della natura e dei contenuti che si delineano negli indirizzi di politica economica successivi alla nuova programmazione, come il tema dello sviluppo locale continui a persistere nel campo delle policy e nelle più recenti acquisizioni maturate in campo scientifico. In pratica, l’esercizio consiste nel raccogliere indizi utili – ma dispersi, frammentati e molte volte non ben esplicitati – a far emergere come tale tema, che sembra scomparso dal dibattito corrente, nei fatti continui a godere di una certa rilevanza.

  • 3 Sul versante scientifico, dopo un primo periodo di attenzione, apertosi negli anni novanta e protra (...)

6Dai fenomeni di delocalizzazione produttiva sino alle più recenti forme di territorializzazione dei cosiddetti distretti tecnologici, tutto fa pensare che siamo entrati in una nuova fase di problematizzazione dello sviluppo locale3. Mentre questo recente filone di ricerca si approfondisce, irrobustisce ed arricchisce, nel campo delle politiche economiche si è molto affievolita in Italia la spinta a sostenere questi processi di riorganizzazione delle economie diffuse.

7Eppure, a ben osservare, il concetto di territorio rimane presente nel più generale discorso politico, per quanto si indebolisca in politica economica. Come spiegare questo paradosso? Nel discorso politico si ritrovano ancora non poche fonti di riflessioni che, seppure in modo implicito, rimandano alla dimensione locale ed istituzionale dello sviluppo territoriale. Ciò è testimoniato dalla presenza di argomenti che in modo ricorrente vengono ripresi nella discussione pubblica: dal federalismo alla cosiddetta questione settentrionale, passando per le differenziazioni interne al Mezzogiorno sino ai contenuti della programmazione 2007-2013 (sussidiarietà, istituzioni locali e, più in generale, condizioni di contesto), per non dire delle problematiche che riguardano le città.

8Una possibile spiegazione di un tale paradosso – ossia l’indebolimento del paradigma dello sviluppo locale nel rapporto con il decision-making – la fornisce Carlo Trigilia, nel suo saggio apparso su «Stato e Mercato» del 2007, dove rafforza l’ipotesi che nella teoria sociale esso continua a riscuotere tuttora successo proprio a ragione delle indicazioni e dei suggerimenti che offre sul piano delle policy attraverso l’approfondimento del ruolo delle reti sociali e dei quadri cognitivi che condizionano il comportamento individuale nel mercato, mentre: «[…] non rientra nel quadro analitico di base che orienta le politiche per lo sviluppo prevalenti» (p. 19).

9Su quest’ultimo aspetto del ragionamento sollevato da Trigilia – la difficoltà a complicare il quadro analitico nelle strategie di policy – si individua, nel nostro paese, il ritorno ad una dicotomia tra politiche per la crescita e politiche per lo sviluppo. L’insistenza con cui si cercano di affrontare i nodi strutturali dell’economia italiana attraverso politiche di incentivazione automatica alle singole imprese o, tutto al più, mediante la riduzione della pressione fiscale, è uno dei motivi che ostacola l’affermazione di una visione più complessa dei meccanismi regolativi che sottostanno alla ripresa di un percorso di sviluppo. A tale proposito è illuminante rileggere intorno a quali contenuti si è focalizzato sia il dibattito sulla perdita di competitività dell’economia italiana sia quello sulla persistenza dell’arretratezza economica meridionale.

2. Il declino della competitività italiana tra politiche per la crescita e politiche per lo sviluppo

10La torsione politica e scientifica vissuta dal tema dello sviluppo locale e il paradosso cui si è fatto cenno sono legati al modo in cui è stato interpretato «il declino» dell’economia italiana. La lettura proposta da parte di studiosi e di opinionisti sulla mancata crescita dell’ultimo decennio ha avuto un grande impatto mediatico che ha enfatizzato, sul piano simbolico-culturale, il connotato emergenziale della crisi e l’assenza di una risposta in termini della sua regolazione politica. Mentre è andata crescendo l’attenzione intorno alle possibili cause del declino della competitività, sul versante della politica economica ha ripreso vigore la tesi della necessità di ridiscutere impostazione e modalità dell’intervento pubblico, ancorandole ad una dimensione e cornice regolativa macro-economica. Una tesi che riaffiora quando il quadro di riferimento delle politiche territoriali inizia a mostrare delle incertezze e nelle crepe aperte si insinuano ulteriori dubbi sulla loro efficacia. La sostanza dei fatti è che le politiche di livello micro vengono scarsamente sostenute dai governi nazionali – anche da parte del governo di centro-sinistra che le ha introdotte – da quando si iniziano a valutare i risultati scaturiti dal ciclo di spesa comunitario 2000-2006 e da quello nazionale dedicato alle cosiddette aree sottoutilizzate. Nell’oscillazione tra la ricerca di politiche «macro» per il rilancio e la crisi delle politiche di intervento di livello micro si finisce – ed è qui il punto – per imputare completamente a queste ultime la responsabilità dei nodi strutturali dello sviluppo capitalistico italiano. Da questa angolazione, le numerose critiche avanzate nei loro confronti si possono spiegare come (e far risalire a) una mancata capacità di risoluzione delle problematiche sovraregionali.

  • 4 Il discorso vale in generale e non intende sottovalutare la componente più innovativa dell’economia (...)

11Affievolitasi la spinta al cambiamento che ha caratterizzato i primi anni novanta, sono riemerse le criticità strutturali – sedimentatesi storicamente – che frenano lo sviluppo del paese e ancor più del Mezzogiorno. Alcune caratteristiche dell’economia italiana, quali la produzione di beni di scarsa qualità, a basso contenuto tecnologico e orientati a mercati come quello europeo in cui la domanda aumenta lentamente, hanno determinato sul lungo periodo quella perdita di competitività di cui comunemente si discute. Tra le prime analisi che hanno cercato di comprendere le ragioni di una tale perdita, particolare eco ha suscitato la tesi di Gallino (2003), secondo la quale il declino di competitività è da attribuire alla peculiare modalità di governo politico del nostro modello di sviluppo capitalistico, rivelatasi debole nella definizione del quadro delle scelte strategiche da adottare per le politiche industriali, rinviando sine die la decisione sui settori in cui concentrare gli investimenti pubblici4. Su questa scia numerose pubblicazioni rimarcano, fin dai titoli di presentazione, il tono delle nuove e vecchie vicende che interessano lo sviluppo nazionale e regionale. Basti pensare come il volume su Il declino dell’Italia di Petrini (2004) sia stato seguito dall’Italia frenata di Barca (2006a), e poi dall’Italia in frantumi dello stesso Gallino (2007). Si tratta di analisi accurate che hanno finito per sollevare problematiche comuni, pur non condividendo del tutto metodologie, priorità conoscitive e impostazioni teoriche.

12La sensazione che si ha in questo momento è che il modello di governo dello sviluppo italiano oscilli tra due «credenze» certamente non nuove. Da un lato, un’idea liberista, dall’altro, un’accentuazione della necessità dei caratteri dell’intervento statale nell’economia. In entrambi i casi si tratta, appunto, di credenze, sia perchè i tentativi di liberalizzare la nostra economia sono stati timidi e non risolutivi, sia perchè nel caso dell’intervento statale, ragioni di ristrettezza finanziaria, sommate ad una scarsa capacità attuativa della pubblica amministrazione italiana, fanno ritenere anacronistico il ritorno a questo modello. Tra queste due vie si sta giocando la questione del post-locale. Detto altrimenti, con le parole di Barca (2006b), l’interpretazione della riforma che ha vissuto il capitalismo italiano durante gli anni novanta si è divisa tra i due termini di normalizzazione e di anomalia. In sintesi, la visione di un’Italia normalizzata si fonda sull’idea che esista un modello unico di capitalismo da mutuare guardando al modello statunitense e alla sua incrollabile fede in una concezione liberista delle leve regolative utili al corretto funzionamento del mercato (ad una concezione per così dire minimalista dell’intervento statale in economia). La visione di un’Italia anomala prende invece le mosse da convincimenti più antichi, che periodicamente riemergono nel discorso pubblico, con richiami insistenti alle particolarità storiche, culturali ed imprenditoriali del nostro paese e con la conseguente richiesta di forme diffuse di tutela e protezione dagli impulsi concorrenziali e dai moti irregolari delle congiunture economiche e finanziarie.

13Sia l’una che l’altra convinzione finiscono invero col trascurare quanto complessa sia l’interdipendenza tra le variegate dimensioni costitutive di un percorso di mutamento e per concedere alle politiche per la crescita una indiscussa supremazia teorica e programmatica. In un caso, sostenendo che un percorso di sviluppo sociale ed istituzionale rappresenti una conquista quasi automatica della crescita economica. Nell’altro caso, continuando a ritenere invece che la responsabilità unica del consolidamento e della riproduzione di un capitale sociale ed istituzionale vada attribuita alle sole capacità regolative dello Stato (con l’ausilio di strategie e politiche ad hoc). Un’alternativa ad una tale contrapposizione si è presentata con la sperimentazione delle politiche territoriali, un tentativo di governare gli obiettivi della competizione economica in un quadro di sostenibilità sociale.

3. Dopo le politiche territoriali. Il Sud che arretra e il ritorno del dualismo

14La crisi che colpirà le politiche territoriali, in una situazione di crescente peggioramento delle condizioni dell’economia italiana, viene ulteriormente sospinta dal mancato impatto che esse hanno nella risoluzione delle problematiche meridionali. L’acuirsi dei problemi del Sud dà forza a quell’idea di inefficacia delle politiche per il territorio e alla ripresa di una prospettiva dualistica. Nel discutere della questione dell’arretratezza meridionale ripartiamo, dunque, dai nuovi caratteri che va assumendo il tema del dualismo, o meglio, del dualismo «dimenticato». Un tema che riguadagna posizioni dopo aver constatato che neppure l’esperimento delle politiche territoriali è riuscito a contenere il divario tra Nord e Sud del paese e dopo aver verificato che i trasferimenti ordinari dello Stato per le regioni meridionali sono gradualmente diminuiti (Giannola e Petraglia, 2007).

  • 5 La fonte dei dati che si propongono è il Rapporto Svimez (2007).
  • 6 Un rallentamento che si evince dal tasso di attività – 53,6% nel Mezzogiorno a fronte del 67,3% del (...)
  • 7 Il tasso di occupazione femminile è fermo al 30,1% nel Mezzogiorno (53,8 % Centro-Nord), mentre il (...)
  • 8 Il sommerso raggiunge il 20% delle unità di lavoro (nel Nord è il 9%).
  • 9 Nel triennio 2002-2004, 58mila cittadini meridionali sono partiti verso il Centro-Nord.

15La persistenza di una forbice nello sviluppo capitalistico italiano si può evincere dagli ultimi dati forniti dall’Istituto che storicamente si è dedicato al monitoraggio dello stato dell’economia meridionale in rapporto a quella del Nord5: il Pil per abitante nel Mezzogiorno è di 16.272 euro a fronte dei 26.985 di quello del Centro-Nord e la disoccupazione è di circa tre volte superiore (14,3% e 4,8%). La dinamica dell’occupazione registra anch’essa sistematici rallentamenti e si accentua la tendenza alla riduzione del numero di persone in cerca di lavoro6. Di conseguenza, riemerge un «effetto scoraggiamento» che inibisce soprattutto le donne a partecipare attivamente al mercato del lavoro7, mentre giovani e disoccupati sono costretti a trovare rifugio in occupazioni irregolari (del tutto o parzialmente)8. Inoltre, riprende quota il fenomeno dell’emigrazione, principalmente di giovani, spesso laureati, verso le regioni del Centro e del Nord dell’Italia9. Ancora, vi è l’emergenza povertà, concentrata prevalentemente nel Sud, dove una famiglia su quattro vive in condizione d’indigenza (nel Mezzogiorno vive il 65% delle famiglie povere italiane e la loro spesa media mensile è di 752 euro).

16Osservando queste ultime tendenze, risulta evidente che molti fattori contribuiscono a rendere ancora più deboli le possibilità di sviluppo di questa parte del paese. Fenomeni diffusi e capillari di esclusione e di marginalità sociale, di disoccupazione e di sommerso, di bassa vivibilità dei territori, si combinano tra loro e finiscono per tradursi in una scadente qualità della vita individuale e collettiva. Con la criminalità che continua ad agire indisturbata e ad espandersi attraverso la gestione di attività economiche illecite, da cui recupera risorse finanziarie che, riciclate ed immesse nel circuito economico di realtà territoriali con tratti tipici dell’arretratezza, alimentano mercati surrettizi e finiscono per legittimare anche culturalmente pratiche comportamentali prevaricatrici avulse da qualsivoglia concezione di bene pubblico.

17Il fallimento delle politiche territoriali è derivato anche dalla mancata capacità di arginare queste tendenze. Neppure i miglioramenti intervenuti in anni recenti, in quell’arco temporale ricompreso in modo specifico tra il 1998 e il 2002, hanno comportato una sostanziale correzione dei caratteri strutturali dell’economia meridionale. La ripresa era legata per lo più a dinamiche economico-finanziarie congiunturali, incapaci di incidere sulla struttura socioeconomica. Semplici movimenti avvenuti in superficie, quindi, che non hanno di certo ostacolato i fattori causativi che ne alimentano l’arretratezza di fondo.

18Con le parole di Galasso (2008), accertato un divario economico simile a quello riscontrabile cinquant’anni fa, nel 1960, e ugualmente acquisito che le politiche tentate nella ormai non breve storia dell’Italia repubblicana ai fini dello sviluppo del Mezzogiorno non sono approdate al conseguimento del loro scopo, la tesi di un ritorno del dualismo è convincente, benché non trovi riscontro in una rinnovata proposta di politica unitaria per il Sud. E per alcuni osservatori «[…] pare grave che troppo poco si accetti di riconoscere – da parte di chi ha favoleggiato di un paese tutto ordinario, senza problemi specifici e speciali (problemi cioè ovunque quasi uguali a quelli esistenti altrove, solo un po’ più intensi e gravi) – che nel Nord e nel Sud ci si trova in presenza di due oggettivamente diversi meccanismi di sviluppo» (Novacco, 2006, 8). Finita la lunga stagione dell’intervento straordinario, la parentesi aperta con l’avvio della politica negoziale è stata dunque insufficiente ad innescare una nuova fase di decollo per lo sviluppo economico del Sud.

4. Il ruolo dei fattori istituzionali e il Mezzogiorno nei nuovi scenari competitivi

19Da quanto sinora argomentato, incluse le ultime riflessioni sulla rinnovata centralità che va assumendo il paradigma dualista, bisogna dedurre che le ragioni a difesa dello sviluppo locale, delle specificità dei contesti territoriali, stanno subendo un ulteriore attacco. Eppure, osservando le più recenti tendenze in corso nelle regioni meridionali, si colgono alcuni segnali che dimostrano ancora la validità dello sviluppo locale per il Mezzogiorno. I mutamenti negli scenari competitivi e la necessità di fronteggiarli confermano che la soluzione del gap meridionale e del rilancio italiano si inscrive nella capacità dei territori – e delle istituzioni pubbliche e private in questi operanti – di produrre risorse immateriali utili ad innalzare la qualità delle risposte produttive e istituzionali da adottare nella sfida posta dall’economia globale.

20Dilatando i tempi delle riforme istituzionali che hanno impegnato – con modalità diverse – tutti i paesi avanzati, l’Italia, e ancor più i suoi territori meridionali, si trovano nello scacchiere internazionale in una posizione che appare oggi assai più debole e marginale rispetto al passato. Quando il persistente deficit istituzionale era, almeno in minima parte, compensato dalla collocazione relativamente stabile che il sistema economico italiano riusciva ad ottenere sui mercati esteri, grazie soprattutto al contenimento dei costi di produzione.

21Il Mezzogiorno sembra accerchiato, assediato, inseguito nel gioco della competizione sia da paesi che in Europa avevano tradizionalmente analoghi problemi di arretratezza nello sviluppo, sia dai paesi asiatici. Surclassato dalla Spagna e dalla sua capacità di generare innovazione tanto nella sfera politica che in quella economica e sociale, distanziato addirittura dalla Grecia, la cui economia per un lungo periodo è stata ad un passo dalla recessione, stupito dal «miracolo» irlandese, superato persino dalle repubbliche baltiche, il Mezzogiorno oltre a non decollare, addirittura arretra. La spiegazione di un tale arretramento va colta nella perversa relazione che intreccia politica, amministrazione e società con l’economia. La società meridionale è vincolata, nei processi di riproduzione della vita economica, da fenomeni di degrado sociale, ambientale, di clientelismo, di criminalità…Le peculiari condizioni di contesto sociali ed istituzionali rappresentano ancora il nodo fondamentale da sciogliere affinché le capacità produttive, quantunque presenti, possano pienamente dispiegarsi.

22In uno studio curato dagli esperti della Svimez (Rapporto 2006) per misurare il potenziale di competitività economica dei territori e delle imprese meridionali, si dimostra come altri paesi siano stati più capaci nel potenziare le politiche di sostegno allo sviluppo economico sul versante dei fattori immateriali, riposizionando, in via generale, l’asse della crescita economica sull’offerta proveniente dal sistema istituzionale.

  • 10 Vengono elaborati degli indici per misurare il grado di competitività, tra questi la dotazione di i (...)
  • 11 Il nostro paese si attesta a circa 12 punti percentuali al di sopra del valore medio UE a 25, anche (...)
  • 12 Soltanto sei giovani meridionali su cento hanno preferito impegnarsi, per conseguire la laurea, nel (...)

23Sulla scia del metodo usato10 da prestigiosi organismi internazionali (quali il World Economic Forum e l’Institut for Managment Development) sono state create delle precise graduatorie sullo stato in cui versa l’economia di ciascun paese europeo, da cui purtroppo il Mezzogiorno e l’Italia escono posizionati, quasi sistematicamente, nella zona più bassa della classifica, ad eccezione della dotazione infrastrutturale11. A fronte di questo risultato in Italia, però, si investe pochissimo nel campo della ricerca e dell’innovazione: la spesa in rapporto al Pil è del 65% del valore medio europeo per il Centro-Nord e si approssima addirittura al 40% nel caso del Sud (solo Grecia, Portogallo e Repubbliche baltiche evidenziano livelli di spesa inferiori). Nel campo delle risorse umane e della formazione, l’Italia mostra un gap rilevante rispetto agli altri paesi dell’Unione e il Mezzogiorno si colloca al penultimo posto, superiore – si badi bene – alla sola Grecia, con le università italiane che continuano a laureare persone prevalentemente in discipline umanistiche (anche quest’ultima tendenza risulta esacerbata al Sud, mentre in altri paesi si verifica esattamente l’opposto)12.

24Infine, si è bruscamente arrestata quella vitalità economica e competitiva che aveva caratterizzato le migliori performance dell’economia meridionale nei primi anni novanta. Un ridotto grado di internazionalizzazione (si esporta poco e ancor meno si attraggono investimenti) e un volume di investimenti fissi lordi per abitanti veramente esiguo (il 65% della media europea, a fronte del 108% del Centro-Nord, del 144% della Spagna, del 185% dell’Irlanda, ma anche di oltre il 95% della Grecia e della Repubblica Ceca e, infine dell’80% del Portogallo), pongono quest’area ultima in Europa per vitalità.

25I caratteri della competizione internazionale in rapporto ai fattori istituzionali confermano che il paradigma dello sviluppo locale non ha del tutto esaurito le sue funzioni e potenzialità. La parabola discendente che esso vive in Italia non trova riscontri, per altro, in altri paesi europei, tanto che l’Unione europea continua a vincolare la distribuzione dei fondi strutturali al sostegno dello sviluppo territoriale. La sua azione influenza in profondità precedenti modelli regolativi statocentrici, responsabilizzando anche durante il ciclo pluriennale 2007-2013 gli attori pubblici e privati direttamente coinvolti nell’ideazione delle strategie per la crescita e la coesione territoriale. Il sostegno politico e amministrativo a favore dei governi regionali riassume lo sforzo principale, questa volta da parte di un organismo sovranazionale, di creare quelle precondizioni istituzionali atte a sostenere nel medio e lungo periodo coerenti e stabili percorsi di sviluppo locale.

26In sintesi, le peculiari debolezze istituzionali del Mezzogiorno continuano a rimarcare il bisogno di costruire delle istituzioni locali adeguate a sostenerne il percorso di sviluppo.

5. Il gioco dell’autonomia e della responsabilità

27Negli ultimi anni si è più volte ribadito che le pressioni isomorfiche esercitate dalla politica di coesione rappresentano una delle principali cause del mutamento politico e socio-istituzionale che ha investito, in tempi e modi diversi, le regioni europee (Keating, 1998). Le implicazioni per le regioni dell’Italia meridionale sono molteplici e riguardano principalmente la riconcettualizzazione degli obiettivi, degli strumenti e delle procedure che caratterizzano le politiche pubbliche per lo sviluppo. Concentrazione, addizionalità, programmazione e partnership, i principi cardine della prima riforma dei fondi strutturali del 1988, segnano una rottura rispetto alle condotte mostrate nel gestire la Cassa per il Mezzogiorno (Moffa, 2005; La Spina, 2003). Ne consegue che la politica di coesione ha contribuito a problematizzare modi distorti di concepire e di gestire le risorse pubbliche sedimentatisi durante l’intervento straordinario. Le regioni del Sud, investite dalla crescente responsabilizzazione nella gestione delle risorse finanziarie europee, hanno intrapreso – non senza difficoltà – dei processi di riorganizzazione della macchina burocratica, per cercare di sostanziare quell’autonomia politico-amministrativa sancita sin dagli anni settanta. Messe alla prova concreta nella gestione dei finanziamenti per lo sviluppo esse hanno, tuttavia, mostrato di dover ulteriormente impegnarsi per rafforzare le proprie modalità di funzionamento. La passata programmazione negoziale e l’attuazione del ciclo 2000-2006 (la progettazione integrata) hanno, infatti, posto in evidenza la resistenza al cambiamento all’interno degli apparati amministrativi.

28Se è vero, come afferma Cerase (2006) che parte dei limiti nella gestione degli interventi derivano dalla inadeguata organizzazione di tali apparati, non va sottaciuto che in più di un caso si è trattato di un percorso di apprendimento – seppure faticoso – soprattutto sul piano amministrativo locale, con la diffusione dei principi dell’autonomia, della responsabilità e dell’integrazione (Avolio, 2006; De Vivo, 2004; Pruna e Zurru, 2001).

29Oltre alle pressioni interne ed esterne sorte in risposta alle sfide e agli obiettivi futuri, le regioni devono inoltre fare i conti con l’eredità lasciata dalle politiche territoriali. La loro crisi non è coincisa con la fine dei percorsi di sviluppo avviati: sul campo sono ancora aperte esperienze di progettazione locale, si trovano in una fase di consolidamento partenariati pubblici-privati nati in seno all’ultima stagione concertativa, è ancora in corso un processo di rimodulamento istituzionale. Sono più propriamente le regioni a dover fronteggiare quattro «questioni» lasciate irrisolte (De Vivo, 2006). La prima riguarda il tema della concertazione: quali implicazioni avrà su questo metodo di rappresentanza degli interessi degli attori locali il rinnovato slancio e il protagonismo regionale? E, più in generale, gli indirizzi di politica economica del governo nazionale? La seconda questione attiene al territorio e alle risorse di cui dispone. Si può – e come – governare la frammentazione che gli stessi strumenti negoziali hanno contribuito a generare? La terza questione investe la filiera istituzionale: se, cosa e come cambia l’agire amministrativo con l’incedere del percorso di regionalizzazione degli strumenti? La quarta questione interessa le prospettive: imparare dall’esperienza può servire? Il nuovo ciclo di programmazione dei Fondi strutturali 2007-2013 si gioverà del processo di apprendimento che si è messo in moto con la stagione della programmazione negoziata e della progettazione integrata? Resta, in definitiva, da osservare se e come i governi regionali saranno in grado di fronteggiare questi «dilemmi» dello sviluppo. In questo senso, ridiventa cruciale il tema dell’innovazione istituzionale e dei modi per promuoverla. I contributi più recenti in materia di politiche per lo sviluppo, seppure con diverse accentuazioni, richiamano l’attenzione proprio su tale aspetto. Il filone sulla regionalizzazione va ulteriormente esplorato e arricchito, considerando che in questa congiuntura negativa per lo sviluppo locale esso continua a rappresentare un fecondo oggetto di studi per le analisi future. Ciò vale ancora di più nel contesto italiano, sia per i cambiamenti istituzionali che vive (per esempio il federalismo fiscale), sia per i percorsi di attuazione territoriali che scaturiranno dalle politiche per lo sviluppo comunitario (il ciclo di spesa comunitario 2007-2013).

30In definitiva, la tendenza generale è chiara: la regione si pone come il livello di governo più adatto, più «attrezzato» a gestire la transizione in corso. La crisi delle politiche territoriali, più che ridimensionare il ruolo delle amministrazioni regionali, le riporta al centro dei nuovi scenari competitivi ed istituzionali sino a concepirle come centri regolatori dei conflitti funzionali alla strutturazione di un equilibrio sempre dinamico tra forze sistemiche tese all’accentramento verticistico del potere e spinte alla frammentazione localistiche dello stesso.

6. La ricomposizione: micro e macro nella nuova programmazione comunitaria

31Come si è più volte affermato, a partire dalla necessità di comprendere i caratteri di ciò che viene dopo la crisi delle politiche territoriali (e quindi nella fase del «post-locale») ci si è adoperati per raccogliere tracce e segnali ancora esistenti sulla permanenza dello sviluppo locale, sia sul piano teorico sia fattuale. Benché si è trattato di sistematizzare tracce latenti di un dibattito frammentato, questo esercizio ha fatto comunque emergere che l’esperienza teorica e programmatica sorta in riferimento al paradigma dello sviluppo locale è ancora vitale. Per quanto indebolito, esso mostra una indubbia capacità di resistenza. Ciò è testimoniato dalla persistente centralità del territorio in rapporto al federalismo e al più ampio progetto di regionalizzazione, dall’indispensabilità di produrre beni pubblici atti a migliorare le condizioni di contesto delle attività di impresa, dalla necessità di rielaborare e ridefinire l’azione pubblica intorno ad una diversa combinazione tra politiche di intervento dal basso e politiche maggiormente centralizzate nel Sud dell’Italia. Sono piste di discussione ancora aperte e recuperate mediante l’analisi della letteratura sul declino italiano e sulla questione meridionale. Il compito di riordino che ci siamo dati viene poi facilitato e completato dal modo in cui – esplicitamente – l’Unione europea mette in risalto l’importanza dei principi di fondo dello sviluppo locale nel prossimo ciclo di programmazione dei fondi strutturali.

32In esso ha riconfermato – integrandoli con gli obiettivi della crescita e della competitività – i principi che guidano la programmazione dello sviluppo regionale. E se per un verso è presto per conoscere come questa partita sarà giocata e, soprattutto, quali esiti produrrà, è quantomeno possibile analizzarne i presupposti teorici che la sostengono.

33Il paradigma dello sviluppo locale nella impostazione della policy comunitaria, viene rimodulato, preso atto di alcuni errori commessi nella passata programmazione territoriale, tra cui il mancato raccordo con le politiche nazionali. Nella sua articolazione complessiva si riscontra una combinazione più equilibrata tra una strategia micro ed una macro. Come sostenuto in De Vivo (2008), in essa viene recuperata la dimensione territoriale come fattore di competitività per lo sviluppo delle regioni meridionali e al contempo, vengono individuati dei Macro-obiettivi, con le relative Priorità da conseguire, a voler sottolineare la volontà di riprendere un discorso unitario sui problemi dell’arretratezza del Sud.

34La strategia prescelta si fonda essenzialmente su due direttrici: la prima è in linea di continuità con alcuni degli interventi già previsti nella precedente programmazione per il 2000-2006; la seconda se ne discosta, perchè imprime un significativo cambiamento nell’azione pubblica a sostegno dello sviluppo regionale, ridefinendo contenuti, norme e procedure d’attuazione – gestione, controllo e valutazione – dell’impianto programmatico concepito per l’allocazione delle risorse comunitarie. L’intento è, in ogni caso, quello di porre un freno a tutti quei fenomeni, comportamenti e tendenze negative che si vanno progressivamente accentuando nella società e nell’economia meridionale. Come si legge nello stesso documento programmatico nazionale, vi è una forte enfasi sui fattori di contesto istituzionale e sulla necessità di rafforzare servizi essenziali ancora carenti:

La dimensione dell’inefficienza nella produzione e qualità di servizi collettivi è assai più grave nel Mezzogiorno; ciò vale soprattutto per quei servizi collettivi che sono a valle di investimenti in infrastrutture (si pensi alla regolarità della distribuzione dell’acqua e dell’energia, alla salubrità dell’ambiente attraverso una corretta gestione dei rifiuti urbani e speciali o della disponibilità dei servizi di fognatura e depurazione delle acque, alla capillarità dei trasporti e in generale al livello di accessibilità per persone e merci di un’area). Vale anche per i servizi socio-assistenziali o di istruzione e formazione, che non sono direttamente riconducibili a interventi infrastrutturali in senso stretto, ma che tuttavia contribuiscono fortemente a connotare un’area come più o meno sviluppata (QSN 2007-2013, cfr. par. III. 4 «Servizi essenziali e obiettivi misurabili», p. 154).

35Il nucleo dell’azione gravita pariteticamente sui fattori materiali e su quelli immateriali dello sviluppo ed anzi favorisce l’avanzamento della conoscenza in tutti i campi di attività e trasversalmente ai vari assi di intervento, attribuendole il compito fondamentale di motore propulsivo della crescita economica e del progresso sociale. L’obiettivo è di rafforzare l’inclusione sociale creando un sistema di «opportunità», nel campo dell’istruzione e della formazione, che faciliti il progresso e la mobilità sociale, soprattutto dei soggetti svantaggiati. Ampliando e potenziando la struttura di mercato si dovrebbe limitare il ricorso a meccanismi di redistribuzione «a pioggia», tipici del sistema di welfare italiano, divenuti troppo onerosi da mantenere per la finanza regionale e nazionale. E qui ritorna il problema della «traduzione concreta» di queste opzioni strategiche sul piano dell’attuazione, attraverso la fase di realizzazione delle opere pubbliche e la riqualificazione delle strutture e dei servizi pubblici.

  • 13 Per una trattazione più generale sulle implicazioni derivanti dall’inosservanza delle regole formal (...)

36Si avverte sempre di più il bisogno di innovare pratiche di azione e di governo amministrativo, costruendo una combinazione adeguata tra il rafforzamento dell’azione ordinaria e quella indotta dall’intervento comunitario. Un aspetto quest’ultimo che continuerà, nonostante l’indebolimento subito dalle politiche territoriali, ad essere centrale nei prossimi anni. Va rafforzata quella spinta al cambiamento amministrativo innescata dal progetto riformistico dei primi anni novanta, teso principalmente a colmare un deficit istituzionale localizzato in primo luogo nel Mezzogiorno. Dove la riduzione dell’incertezza nei rapporti sociali si lega necessariamente al rispetto di determinate regole, soprattutto da parte di coloro che a vario titolo di tale rispetto sono considerati i garanti. Ed è proprio nel rispetto delle regole che si sostanzia il buon funzionamento delle istituzioni, nel fatto che esso implica, in quanto condivisione di vincoli, autoregolazione13. Si tratta di un presupposto basilare anche al fine di valorizzare, in determinati percorsi di sviluppo territoriale, risorse immateriali come quella del capitale sociale (Cerase, 2008). Una spinta al cambiamento che, non è riuscita del tutto a consolidarsi, ma in ogni caso è servita a lasciare una traccia sotto il profilo culturale. Si è aperta una possibilità per strutturare un percorso d’azione alternativo nelle pubbliche amministrazioni, oltre che a diffondere un orientamento ed una logica manageriale nell’azione pubblica. Si è puntato sullo sviluppo di una razionalità complessa nella risoluzione dei problemi collettivi da affrontare, la sola capace di trasformare mere politiche redistributive in politiche integrate. Sia qui chiaro però, anche da quanto sinora esposto, che non si è di fronte soltanto ad un problema di metodo. Rimane fondamentale disporre di adeguate forme di controllo, formali e sostanziali, della spesa e della qualità degli investimenti pubblici. E qui entrano in gioco le competenze, le scelte e i quadri cognitivi dei soggetti individuali chiamati a tradurre concretamente le opzioni strategiche comunitarie. In ultima analisi, quindi, le prospettive future della programmazione 2007-2013 si rapportano ad uno dei principali ostacoli da superare nelle problematiche dello sviluppo meridionale: la debole formazione di una classe dirigente adeguata ai compiti da svolgere, soprattutto nell’amministrazione ordinaria.

37Resta perciò il problema di come adoperarsi per dare consistenza e rafforzare quel progetto di cambiamento culturale che sorregge la prossima programmazione; ovvero, la scommessa che tramite i fondi comunitari si sta facendo ancora una volta sul Mezzogiorno e sulla sua classe dirigente, affinché si ristabilisca un patto fiduciario tra queste ultime e la cittadinanza.

7. Conclusioni

38Siamo partiti da questa domanda: può dirsi per davvero conclusa la stagione delle politiche territoriali in Italia? La risposta è abbastanza articolata e se fosse limitata all’analisi del dibattito politico corrente e alla strategia che ha caratterizzato la politica economica italiana dalla metà degli anni novanta ad oggi, sarebbe giusto concludere che il baricentro della riflessione sembra essersi inesorabilmente spostato dall’analisi di modalità d’intervento più ancorate al territorio e ai fattori di contesto ad una impostazione marcatamente macro-economica.

39Come dimostrato, le cose cambiano, invece, se ad essere poste sotto le lenti dell’analisi sono le caratteristiche fattuali della realtà socioeconomica del paese, l’interpretazione scientifica che su queste viene avanzata e, soprattutto, la consapevole azione riformatrice portata avanti da una delle più importanti istituzioni sovranazionali, l’Unione europea. Proprio la strategia di quest’ultima, pur in continua evoluzione, resta coerente per quanto riguarda la periodica affermazione di alcune linee-guida. Con il ciclo 2007-2013, viene rilanciata la dimensione locale dello sviluppo percorrendo sentieri diversi da quelli nazionali, per la necessità di coniugare una visione del mutamento sovrastatale con una radicata base di consenso territoriale.

  • 14 European Union, Regional Policy (2007), Fourth report on economic and social cohesion. Growing Regi (...)

40Finanche nel caso di adozione di politiche macro, infatti, si configurano modalità cooperative alla base degli esercizi di governo che portano con sé l’indebolimento del vecchio principio di autorità verticale. Nell’ultimo Rapporto dell’Unione europea sulla coesione economica e sociale – Growing Regions, growing Europe – la Commissione è stata molto chiara a riguardo, bisognerà progressivamente adeguare la struttura decisionale ed amministrativa di tutti gli Stati membri alle esigenze dei governi regionali e subregionali, per rispondere ai bisogni effettivi degli attori locali, per valorizzare le conoscenze accumulate in ogni dato territorio e le relazioni cooperative che in esso si strutturano, per sostanziare quel principio di sussidiarietà posto a fondamento dei rapporti tra diversi livelli istituzionali14. Insomma, per l’Unione europea, il capitale istituzionale locale continua a rappresentare una risorsa irrinunciabile al fine di accompagnare la crescita qualitativa dei tessuti produttivi e sociali delle regioni in ritardo di sviluppo, comprese quelle del Mezzogiorno d’Italia.

41Ciò nonostante, dalla rinnovata diatriba – scientifica oltre che propriamente politica – tutta interna al contesto italiano emerge il carattere unilaterale di un giudizio poco propenso a concedere spazio a dubbi e ad esitazioni: la «nuova» politica economica affermatesi in Italia dopo la chiusura dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno rappresenta l’ennesimo fallimento da accantonare. Abbiamo già accennato a tale questione in riferimento alla stagione della programmazione negoziata e della progettazione integrata e, ora, intendiamo manifestare logici timori che un giudizio similare potrebbe essere esteso alla politica di coesione europea. Se è giusto puntare l’indice sulla farraginosità amministrativa sorta in risposta alle puntuali richieste comunitarie, è pur vero che occorre salvaguardare l’innovazione in termini di immagini dello sviluppo che la strategia europea contiene almeno in nuce.

42In conclusione, alla prova dei fatti, la sovrapposizione delle due impostazioni che stanno emergendo, in Italia e in Europa, potrebbero dar luogo ad una idiosincrasia programmatica i cui risvolti vanno ulteriormente problematizzati sul piano dell’analisi. E cioè, constatato che in Italia riemergono tendenze volte a ristabilire il primato di interventi macro in favore della crescita aggregata e del superamento del divario tra Nord e Sud, e appurato che l’Unione europea continua a veicolare, invece, una impostazione di policy attenta alla dimensione territoriale e spaziale dei processi economici, si avverte l’esigenza di una riflessione sulle possibili contraddizioni che potrebbero scaturire dal mancato coordinamento tra due modelli regolativi ancora alla ricerca di un punto di equilibrio. Una pista di riflessione da approfondire, anche alla luce del solco che si è visto tracciare durante l’attuazione delle politiche territoriali, quando la mancanza di un sostegno e di un accompagnamento centralizzato agli strumenti negoziali ed integrati sono coincisi con una deriva localistica che ha finito per depotenziare l’impatto degli investimenti e per disperdere quella cultura fiduciaria che tramite le politiche locali si intendeva far emergere. Nel post-locale quest’errore andrebbe evitato.

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Note

1 A titolo esemplificativo, si rinvia a Avola, Cortese, Palidda (2007); Barbera (2001); Bottazzi (2005); Cerase (2005); Chiarello (2005); De Vivo (2000b, 2004); Freschi (2001); Magnatti, Ramella, Trigilia, Viesti (2005); Mirabelli (2000).

2 Il termine «post-locale» viene qui proposto unicamente con la valenza di un riferimento utile a periodizzare la frattura, con la conseguente crisi, che registra il tema dello sviluppo locale dopo la prima attuazione degli strumenti negoziali e, successivamente, della progettazione integrata all’interno del ciclo di spesa 2000-2006.

3 Sul versante scientifico, dopo un primo periodo di attenzione, apertosi negli anni novanta e protrattosi per tutto il decennio con la produzione di numerose ricerche principalmente dedicate alla genesi e allo sviluppo di produzioni offerte da piccole e medie imprese meridionali (Bàculo, 1994 e 1997; Bàculo e Gaudino, 2000; De Vivo, 1997 e 2000a; Viesti, 2000), si registra una stasi in questo campo di studi. Una lacuna conoscitiva che soltanto ultimamente è stata colmata da alcune ricerche che si stanno orientando sulle dinamiche di ristrutturazione dei distretti industriali e, più in generale, dei sistemi produttivi locali (Ramella e Trigilia, 2006; Viesti, 2007).

4 Il discorso vale in generale e non intende sottovalutare la componente più innovativa dell’economia italiana. Come dimostra Barca (1999) nella sua accurata ricostruzione delle vicende che attraversano la storia dell’economia italiana, questo problema di inefficienza affonda le sue radici lontano nel tempo. Essa discende sia da errori compiuti dal management aziendale, sia da vere e proprie omissioni ed incapacità del governo politico di interi settori industriali. La perdita di alcuni comparti del settore manifatturiero o la loro crisi – si pensi alla chimica, all’elettronica, all’aeronautica civile, al polo automobilistico – è, in questo senso, uno degli esempi più calzante.

5 La fonte dei dati che si propongono è il Rapporto Svimez (2007).

6 Un rallentamento che si evince dal tasso di attività – 53,6% nel Mezzogiorno a fronte del 67,3% del Centro-Nord – e dal tasso di occupazione (45,8% e 64%).

7 Il tasso di occupazione femminile è fermo al 30,1% nel Mezzogiorno (53,8 % Centro-Nord), mentre il tasso di inattività femminile è rispettivamente del 62,5% e del 42,4%.

8 Il sommerso raggiunge il 20% delle unità di lavoro (nel Nord è il 9%).

9 Nel triennio 2002-2004, 58mila cittadini meridionali sono partiti verso il Centro-Nord.

10 Vengono elaborati degli indici per misurare il grado di competitività, tra questi la dotazione di infrastrutture e reti; la propensione all’innovazione, alla ricerca e allo sviluppo; la qualità e l’investimento nelle risorse umane; la vitalità economica del tessuto produttivo.

11 Il nostro paese si attesta a circa 12 punti percentuali al di sopra del valore medio UE a 25, anche se permane una forte differenza con il Centro-Nord ed il Sud.

12 Soltanto sei giovani meridionali su cento hanno preferito impegnarsi, per conseguire la laurea, nello studio di discipline scientifiche, mentre in tutta l’Europa, in media, sono quindici (al di sopra di tale media si collocano l’Inghilterra, la Francia e l’Irlanda).

13 Per una trattazione più generale sulle implicazioni derivanti dall’inosservanza delle regole formali ed informali e le conseguenze sui processi di riproduzione e sviluppo della vita economica e sociale, si rinvia a Cerase (2006).

14 European Union, Regional Policy (2007), Fourth report on economic and social cohesion. Growing Regions, growing Europe, Communication from the Commission, May 2007, Luxembourg.

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Paola De Vivo e Enrico Sacco, «Dopo” lo sviluppo locale: ricostruendo tracce e prospettive di una stagione di intervento»Quaderni di Sociologia, 48 | 2008, 39-56.

Notizia bibliografica digitale

Paola De Vivo e Enrico Sacco, «Dopo” lo sviluppo locale: ricostruendo tracce e prospettive di una stagione di intervento»Quaderni di Sociologia [Online], 48 | 2008, online dal 30 novembre 2015, consultato il 18 avril 2024. URL: http://journals.openedition.org/qds/830; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.830

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Autori

Paola De Vivo

Dipartimento di Sociologia - Università di Napoli «Federico II»

Enrico Sacco

Dipartimento di Sociologia - Università di Napoli «Federico II»

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