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la società italiana / Le politiche dell'educazione nell'epoca della globalizzazione

Natura e fini dell’università tra autonomia e controllo statale

Luisa Ribolzi
p. 81-96

Note della redazione

This paper was written while the author was a fellow at the Institute of Education, London, under an Epicures grant from NESA, Amsterdam. My work benefited from the support of Prof. Gareth Williams, director of the Policy Studies Center, to wich I’m especially grateful.

Testo integrale

«Se la conoscenza diventerà la risorsa strategica della società, il fondamento della ricchezza, dell’autorità e del potere, allora il problema è come le università pensano di amministrare questa risorsa, in quali condizioni e per quale proposito» (C. Kerr, The uses of university, Harvard University Press, Cambridge (Ma), 1982)

1. Soggetti sociali e governo dell’università

  • 1 È spontaneo il riferimento all’art. 33 della Costituzione, che afferma «le istituzioni di alta cult (...)
  • 2 In Italia questo tipo di logica è alla base dell’istituzione dei diplomi universitari, e ispira ad (...)

1Il processo ormai avanzato di attuazione dell’autonomia nelle università, che ha visto il nostro paese partire in grave ritardo1, ripropone sotto una luce di tipo attuale ed operativo il tema molto dibattuto del rapporto fra gli attori sociali (o, per usare un termine inglese più sintetico, degli stakeholders) interessati al funzionamento dell’istruzione superiore, a partire dalla constatazione che in ogni paese, in momenti diversi della storia, quanto maggiore è la centralità dell’università, tante più risorse le sono destinate e tanto più cresce il coinvolgimento o la competizione per il controllo delle strategie universitarie. Si può assumere come punto di partenza ormai largamente consolidato il cosiddetto «triangolo di Clark» (1983) che interpreta le dinamiche dell’istruzione in termini di rapporto tra l’accademia, lo Stato e il mercato: questo triangolo non è solo un modello, ma anche una raffigurazione delle differenti, legittime concezioni dell’istruzione superiore, che è un luogo in cui si esprimono la volontà collettiva di una società e le volontà particolari di consumatori singoli, ma che al tempo stesso ricava la propria autorità dalla conoscenza e dalla competenza degli accademici. La diversità dei punti di vista è probabilmente insanabile per la diversità degli obiettivi a breve e lungo termine, anche se esiste un accordo diffuso sul fatto che sia compito dello Stato sostenere le attività che le università considerano importanti ma che per qualsiasi motivo non sono vendibili sul mercato, mentre le università devono abituarsi a promuovere in modo autonomo tutto quanto risponde a una domanda specifica2. «Perfino negli Stati Uniti, dove l’autofinanziamento costituisce la regola per l’istruzione superiore, i soldi provenienti dallo Stato sono considerati soft money, denaro facile, e quelli provenienti dal mercato hard money, denaro difficile, nel senso che bisogna sudarseli. Oggi non è più possibile mandare avanti l’università con il solo “denaro facile” (che ha consentito non poche generazioni sul piano del rigore scientifico e dell’uso ottimale delle risorse), ma bisogna procurarsi il “danaro difficile”, utilizzandolo poi con logiche ben diverse da quelle in vigore» (Ribolzi, 1994:43).

2L’università «tradizionale», in verità, agiva all’interno di un equilibrio instabile tra due soli interlocutori, l’autorità accademica e il dominio statale, l’una difendendo il compito dell’università di creare e diffondere un sapere autonomo, operando alla ricerca della verità «in solitudine e libertà», secondo il motto di von Humboldt, l’altro premendo perché si innescasse un rapporto con i saperi pratici, e sottolineando il compito di diffusione delle conoscenze e delle competenze necessarie al buon funzionamento della società, con una sottolineatura particolare per la qualificazione di una classe dirigente politicamente e culturalmente omogenea. Questo dialogo a due è durato in Italia molto più a lungo che altrove, in una situazione in cui il centro politico amministrativo si riservava larghissimi spazi di determinazione all’interno delle università , lasciando però all’autorità accademica una libertà quasi assoluta nell’amministrazione delle risorse interne (la carriera del corpo docente, i finanziamenti «a pioggia») senza esercitare alcun controllo sugli esiti esterni del suo operato. In pratica, «la dimissione di responsabilità era il prezzo politico che l’autorità accademica pagava in cambio di un flusso costante di finanziamenti e di risorse, tanto più preziosi sul piano delle singole iniziative, quanto più incontrollabili su quello dell’efficacia del prodotto finale» (Dalle Fratte, 1997, 17).

3Questo spiega anche come mai per lungo tempo la gestione dell’Università sia stata un fatto «amatoriale»: gli studiosi di organizzazione la collocano tra le comunità preburocratiche, largamente basate su relazioni faccia-a-faccia. Questo tipo di gestione è incompatibile con la crescita e la complessificazione subita dalle università, e con la specializzazione dei ruoli burocratici: come dicono Moodie e Eustace (1974, 156), «non è più possibile pensare di gestire un’università con “tre uomini e un ragazzo”, aiutati da due dattilografe e dalla segretaria del rettore».

  • 3 Anche se, per esempio, la richiesta di sapere che cosa esattamente ha imparato ed è in grado di far (...)

4L’ingresso in questo equilibrio chiuso del mercato, cui per lunghi anni l’accademia si è strenuamente opposta amplificando i rischi di una mercificazione della cultura, ha modificato sostanzialmente e in breve tempo le dinamiche tradizionali, opponendo al «dominio del produttore» – l’accademia, che ha uno status particolare in quanto depositario di conoscenza – la tutela dei diritti del cliente, o addirittura la sovranità del consumatore: «la trasformazione è stata drammatica: in dieci anni gli studenti hanno subito una metamorfosi da apprendisti a clienti, e i loro insegnanti si sono trasformati da maestri artigiani in mercanti» (Williams, 1995, 177). Tutte le tematiche legate al controllo della qualità che hanno costituito un punto saliente delle politiche universitarie negli anni novanta sono legate alla crescita di questo nuovo interlocutore3.

  • 4 Becher e Kogan (1980, 1992) preferiscono fare riferimento alle forze del Welfare State, sostenendo (...)

5Il complesso quadro delle trasformazioni sociali in atto ha generato ulteriori elaborazioni che consentissero di spiegare soddisfacentemente non solo le dinamiche tradizionali, su cui Clark ha costruito il suo modello, ma anche nuovi tipi di relazione e l’emergere di nuovi attori, globalmente definibili, secondo la definizione di Neave (1995) come «società civile»4, senza di cui non si capisce la crescente importanza, a partire dagli anni ottanta, dei cosiddetti «organismi intermedi» (buffer institutions), che sono una costante nella maggior parte dei sistemi universitari, a partire dal mondo anglosassone. Questo termine indica una moltitudine di organismi diversi, con il compito di «mettere insieme e tenere separati», che agiscono secondo diverse «vie di penetrazione» dal basso, dall’alto, o anche all’interno delle istituzioni (Frackmann, 1992; Salter e Tapper, 1994), e che hanno un’elevata capacità di modificarsi.

6Le buffer organizations (letteralmente «organizzazioni ammortizzatore»), organismi intermedi sul tipo della Conferenza dei Rettori o delle associazioni di docenti, con poteri formali e informali di contrattazione e di lobbiyng, largamente diffusi nella realtà anglosassone, in cui assicurano il collegamento fra il centro e la periferia, ma quasi assenti in Italia, dove prevale una logica di tipo consultivo consociativo, vivono in una situazione di tensione tra il mantenimento dell’indipendenza delle università e le pressioni del potere centrale, che tenta di trasformarle in canali attraverso i quali manifesta la sua volontà e realizza la sua politica, e traggono la loro legittimazione dalla capacità di negoziare mediando tra interessi diversi: «in breve, gli organismi intermedi sono una specie di cartina di tornasole particolarmente attenta ai conflitti e alle tensioni tra lo Stato, l’università e la società, e per questa ragione meritano la nostra attenzione al di là dei loro fini strumentali. Essi costituiscono a tutti gli effetti l’interfaccia in cui si incontrano la gerarchia universitaria ascendente (responsabile verso il gruppo dei pari) e quella discendente della burocrazia statale (responsabile verso lo Stato finanziatore)» (Neave, 1995). Sempre secondo Neave, che ne ha fatto un studio approfondito, in presenza di obiettivi diversi queste organizzazioni svolgono tre tipi di funzioni principali, che non sono mutualmente esclusive:

  • allocative, quando riguardano la distribuzione delle risorse;

  • consultive, quando danno suggerimenti o coordinano;

  • di discussione, quando in esse si svolge semplicemente un dibattito.

  • 5 Per certi aspetti, le buffer organizations sono un’espressione della concezione tipicamente inglese (...)

7Le organizzazioni con funzioni allocative, che sommano in sé tutte e tre i compiti, possono essere considerate primarie, e di conseguenza le altre rispettivamente secondarie e terziarie (Neave, 1992). La natura e gli scopi dei corpi intermedi sono collegati alla concezione del ruolo dello Stato, e del tipo di controllo che gli compete; per questo, le organizzazioni primarie e secondarie tendono ad essere emanazioni del governo, o quantomeno collegate ad esso, e responsabili nei suoi confronti. Quelle del terzo tipo sono spesso create dalle università, o da qualcuna delle sue componenti (la Conferenza dei Rettori), su incarico delle quali agiscono e verso cui sono responsabili, e rispondono all’idea di «creare una zona neutrale di negoziazione tra lo Stato e l’università, per prevenire il dominio del primo sulla seconda», realizzando un equilibrio tra le pressioni a breve termine della politica, e gli obiettivi a lungo termine dell’università5.

2. La natura e i fini di un’istituzione ambigua

8Il processo di moltiplicazione e diversificazione degli stakeholders, del loro ruolo e del potere a loro attribuito, nel momento del passaggio da un modello burocratico ad uno autonomo, è particolarmente complesso sia da capire che da regolamentare, dal momento che in Italia c’è una tradizionale riluttanza anche solo ad affrontare in termini concettuali il tema del governo del sistema formativo, a cui si aggiunge l’oggettiva difficoltà nel (ri)definire la natura e i fini dell’università, che è preliminare all’identificazione delle modalità organizzative in grado di rispettare questa natura e conseguire questi fini, valorizzando il coinvolgimento dei diversi soggetti a livello di partecipazione e di finanziamento. Sui fini dell’università si possono costituire alleanze variabili: ad esempio, accademici e stato si oppongono insieme al mercato quando la sopravvivenza è garantita indipendentemente dal conseguimento di risultati predeterminati, mentre mercato e università possono allearsi contro il potere politico per difendere il ruolo della meritocrazia, opponendosi all’accesso garantito all’università di massa, visto come dequalificante.

9In Inghilterra, dove il dibattito si è sviluppato a partire dal Rapporto Robbins del 1963, fino alla normativa degli anni ottanta e novanta, si parla delle «cinque S»: sviluppo delle competenze, socializzazione, selezione, scolarizzazione, servizio, con un possibile sesto obiettivo, sopravvivenza (self perpetuation). Lo statuto dell’università di Belfast recita: «le università interpretano molti ruoli: fanno progredire la conoscenza, civilizzano le società, educano i giovani che hanno abbandonato la scuola e gli adulti, sono una sorgente di competenze scientifiche, tecniche, professionali e manageriali necessarie al miglioramento dell’umanità, provvedono spazio per il dibattito sociale e arricchiscono la vita delle persone con il nutrimento della cultura. Sono, soprattutto, luoghi di apprendimento... e questi ruoli non cambieranno in futuro».

10L’esperienza di altri paesi ci mostra che il modello di governo vincente è quello della istituzione responsabile sia verso lo stato che verso il mercato, in grado di produrre un servizio adeguato ai bisogni di formazione dei propri utenti (singoli e sociali): la condizione perché l’università sia responsabile è che possa operare in regime di autonomia, e quindi che disponga di capacità decisionali sia amministrative che didattiche e di ricerca, esercitate per mezzo di organi adeguati. Questo mette in crisi sia la vecchia concezione «amatoriale» della gestione universitaria, sia quella più moderna che privilegia la rappresentatività, spesso incompatibile con i criteri dell’affidabilità, nella composizione degli organi di governo. Nella ricerca di una nuova via, non si può tra l’altro dimenticare che le modalità di governo dell’università, in un momento in cui sta muovendo dalla periferia al centro del sistema, perché cresce la sua importanza come risorsa strategica nella produzione di ricchezza, assumono rilevanza sociale, e costituiscono un luogo di esercizio del potere, anche se è possibile affermare (si veda il dibattito riportato in Moodie, Eustace, 1974) che, poiché nonostante la sua indubbia rilevanza politica, l’università non è un sistema politico se non in senso metaforico, non può essere né gestita (government) né tantomeno governata (governance).

11In Europa, storicamente possiamo distinguere tre tipi diversi di concezione di università, a cui corrispondono altrettanti modelli organizzativi:

  • In un primo gruppo di paesi, l’università è al tempo stesso il luogo di produzione del sapere (umanistico, scientifico e tecnologico) e quello della socializzazione politica della classe dirigente: l’accento è sulla ricerca, sulla sperimentazione, sulla selettività, ma anche sulla riconoscibilità dell’appartenenza a una classe sociale specifica. Il caso più evidente è certamente l’Inghilterra, anche se troviamo una visione di questo genere anche in Francia soprattutto per il sistema delle Grandes Ecoles, e in Germania. In questi paesi c’è una forte presenza del «ciclo breve» che garantisce la copertura dei posti in cui si richiede un sapere di tipo più operativo, e la dimensione della ricerca non è assente, ma viene vista nei suoi aspetti più specificamente applicativi. Ne consegue una distribuzione della popolazione universitaria in cui una parte consistente della popolazione che prosegue gli studi dopo il diploma frequenta il ciclo breve, e solo pochi (in genere con procedure selettive in entrata) accedono al ciclo lungo;

  • In altri paesi, anch’essi di antica tradizione universitaria, come l’Italia e la Spagna, prevale lo stesso tipo di concezione duplice che troviamo in Inghilterra, ma con una minore accentuazione sul potere, e una più spiccata presenza del «prestigio». In questi paesi, però, manca finora una forma di educazione di terzo livello parallela, o è molto debole, e questo provoca un eccesso di persone che frequentano l’università, per il suo ruolo di consolidamento dello status e di ricerca-applicazione dei saperi, con conseguenze negative come la forte dispersione e il sottoutilizzo di alcuni tipi di laureati, a cui per certe professionalità tecniche e scientifiche fa riscontro una domanda insoddisfatta;

  • Infine, nei paesi di più recente tradizione universitaria, si accentua il ruolo di collegamento dell’istruzione di terzo livello con il sistema produttivo, mentre passa in secondo piano la sua funzione di «bene posizionale», che garantisce con il suo solo possesso un accesso privilegiato alle ricompense sociali: ne consegue una maggiore presenza di iscritti al ciclo breve piuttosto che al ciclo lungo, un’accentuazione degli aspetti operativi, e infine, conseguenza non trascurabile, un aumento complessivo della scolarità nel terzo livello (ad esempio il Giappone, la Svezia, l’Olanda).

12A ciascuna concezione corrisponde, oltre che un diverso assetto istituzionale, un modello organizzativo articolato, uno status parzialmente diverso dei docenti, un insieme di criteri di valutazione che fanno riferimento a scale di priorità non sempre comparabili: e non è facile dire se la tendenza è verso l’omologazione o verso un crescere della diversità, e se l’evoluzione sarà in grado di rispondere con sufficiente rapidità alla domanda del sistema economico e politico «soprattutto in vista della Nuova Gerusalemme elettronica» (Neave, van Vught, 1991, p. X). Anche in un contesto di globalizzazione, o nel pur vasto ma più limitato ambito dell’Unione Europea, sembra però ancora difficile arrivare ad una definizione unica della natura e dei fini dell’istruzione superiore al di là di quello, proprio dell’intero sistema formativo, di trasmissione di una cultura comune e di comuni elementi di cittadinanza: non solo l’università è di per sé un’istituzione con molte finalità, ma al suo interno le aspirazioni accademiche dei singoli e dei dipartimenti, gli scopi interni dell’istituzione e gli obiettivi sociali che la comunità le assegna sono spesso in contrasto.

13Un certo numero di autori ha recentemente riproposto, in particolare nel mondo accademico anglosassone, il dibattito sulla natura «ambigua» dell’università (Allen, 1988; Duke, 1992; Dill e Sporn; 1995) caratterizzata da fini contrastanti e talvolta inconciliabili: la dicotomia fondamentale è quella tra i valori di base – la ricerca della verità e l’ampliamento della conoscenza – e la loro spendibilità sociale. Il tema è stato molto dibattuto già agli inizi dell’Ottocento, tra gli accademici sostenitori della «conoscenza pura» e coloro che sostengono invece che l’università deve ispirarsi alla filosofia dell’utilità, la cui evidenza non avrebbe neppure bisogno di essere illustrata.

14Newman, nei suoi Discorsi sull’università (Newman, 1852; 1965) coglie questo dualismo di fondo, quando scrive: «L’università è il luogo in cui si insegna una conoscenza universale. Ciò implica che il suo oggetto è, da un lato, intellettuale e non morale, e dall’altro che questo oggetto è la diffusione e l’estensione della conoscenza, non la sua crescita... Vedete, ci sono due metodi di educazione: il fine del primo è di essere filosofico, quello del secondo di essere meccanico; l’uno cresce sulle idee generali, l’altro si esaurisce in ciò che è particolare ed esterno. Non pensate che io neghi la necessità, o sminuisca l’utilità, di questa attenzione a ciò che è particolare e pratico, e riguarda le arti applicate e meccaniche; la vita non può proseguire senza di esse, il loro esercizio è compito dei più, e a loro dobbiamo gratitudine perché lo svolgono. Dico solo che la Conoscenza, nella misura in cui tende sempre di più ad essere particolare, cessa di essere Conoscenza... C’è una conoscenza che vale la pena di possedere per ciò che è, e non solo per ciò che produce» (Newman, 1965, discorso V, pp. 95-86, passim). La tesi di Newman, nel Discorso VII, è che l’educazione liberale, essendo diretta a ciò che è buono, è anche utile, in quanto non tutto ciò che è utile è buono, ma tutto ciò che è buono è utile; pertanto, se l’intelletto è stato educato in questo senso, non potrà non essere utile a sé e agli altri. Come la salute è condizione preliminare a qualsiasi azione del corpo, così una cultura generale della mente è precondizione a ogni studio professionale e scientifico.

  • 6 Ad essa si affianca, con caratteristiche diverse, la comunità dei docenti e dei ricercatori, come h (...)

15Oggi però il limpido schematismo del cardinale inglese è inadeguato a spiegare la complessità che l’istruzione di terzo livello deve affrontare. Il movimento di trasformazione dell’università deriva da una crisi di identità delle università stesse, dovuta all’avvento dell’istruzione di massa, in cui l’ideale educativo, teorizzato da Newman per una situazione profondamente diversa, non può più essere solo quello tradizionale (qualificare le élites e incrementare la conoscenza attraverso la ricerca), e si rinforza per la spinta alla managerializzazione derivante dalle restrizioni economiche, e più in generale dal mutato contesto produttivo. Ad esempio, uno dei primi elementi ad entrare in crisi è l’idea dell’università come «comunità di studenti»6, che si conclude con la fine degli studi, in base all’idea che a un certo punto della vita non ci sia più niente da imparare, mentre tutta la cultura contemporanea e tutto l’assetto delle professioni si basano sull’impermanenza delle conoscenze e sulla necessità della formazione continua. L’ambiente che sta nascendo, dominato dalle tecnologie dell’informazione e dalla capacità dell’individuo singolo di costruirsi dei percorsi formativi individualizzati, a prescindere dall’offerta istituzionalizzata, in un passaggio continuo fra formale e informale che usa dell’università (ironicamente definita da alcuni «McUniversity») solo come luogo di approvvigionamento, in un certo senso è alieno alla cultura universitaria, che rischia l’autoemarginazione: la scelta di modalità di governo appropriate o inadatte può ridurre o accrescere il rischio della incomunicabilità.

  • 7 Nel decennio 1960-1970 le sedi universitarie passano da 29 a 42, gli studenti da 681.000 a 1.047.00 (...)

16L’ipotesi di una ambiguità intrinseca dell’università mi sembra largamente condivisibile, dal momento che è legata alla molteplicità dei suoi fini: per quanto riguarda l’Italia, però, a mio avviso non dipende solo dalle incongruenze interne dell’università, a cui anche sul piano politico corrispondono opinioni diverse sul peso relativo dei diversi obiettivi, ma deriva da una diffusa incertezza sul suo ruolo sociale, da una «ambiguità esterna», anche se in ogni organizzazione che ha che fare con le idee e i valori il rapporto interno/esterno è difficile da scindere. Più specificamente, mi pare di poter affermare che nel passaggio da università di élite a università di massa7, l’Italia non è stata capace di creare un sistema articolato di istruzione superiore, in cui a istituzioni diverse corrispondeva se non l’esclusiva, quantomeno la sottolineatura di un fine specifico, per cui dalla confusione dei fini è nata la delegittimazione, anche se parziale, dell’istituzione.

17Le finalità di conferma o attribuzione dello status si sono sovrapposte a quelle della professionalizzazione, soprattutto nelle aspettative delle famiglie: senza la pretesa di ricostruire i percorsi di significato dell’università nell’immaginario collettivo della società italiana, si può affermare c’è stata una sopravvivenza della concezione «alta» e del valore di autorealizzazione della laurea che l’ha resa desiderabile di per sé stessa, e che ha portato a considerare trascurabile, quando non inessenziale, il suo valore come luogo di qualificazione, tanto più che per decenni, nella nostra società, l’essere laureato tendeva a coincidere con l’appartenenza a ceti sociali per cui l’accesso al lavoro non costituiva un problema. La disoccupazione intellettuale legata tra l’altro, anche se non esclusivamente, alla maggiore diffusione del titolo, è stata quindi vissuta come ingiusta e inaccettabile, la disponibilità dei laureati ad accettare un lavoro qualsiasi pur di non restare disoccupati è bassa, cresce la frustrazione, e la responsabilità di questo stato di cose, attribuita all’università, ha creato quella «ambiguità esterna» per cui il ruolo dell’università, non più codificato, viene percepito come poco positivo socialmente e come economicamente infruttuoso. Tuttavia, dal momento che è un’istituzione sociale dotata di grande memoria organizzativa e storica, in cui gli aspetti simbolici hanno un valore molto elevato e la razionalità preesistente influenza le pratiche attuali, l’università resta importante come luogo di confronto, in cui vivono diverse «tribù» portatrici di diverse culture, che sono ancora la base da cui emergono (o in cui si confermano) le élites.

18La tensione dialettica tra vecchio e nuovo che caratterizza l’università europea sul finire del secondo millennio si fonda sulla conoscenza e sulla trasmissione della tradizione culturale, che garantisce la continuità e caratterizza il tipo di cambiamento che avviene nell’università: come scrivono Neave e van Vught (1991, X), «la sua identità e le sue strutture, in breve la sua legittimazione, sono storicamente definite, e tenderanno a filtrare il cambiamento in accordo a quel che è congruente con la possibilità di assicurare la continuità nella mission dell’istituzione, la sua responsabilità e il suo posto nella società». Per quanto riguarda l’Italia, l’apertura più decisa al confronto europeo e la diversificazione all’interno dell’istruzione superiore potranno ricostruire un’immagine più positiva, ricontestualizzando il problema del rapporto tra obiettivi tradizionali e «nuovo discorso» (Duke, 1992), in un contesto in cui è necessario trovare un ruolo specifico per l’università in un sistema di istruzione di terzo livello enormemente ingrandito, che deve scegliere tra ridefinire i suoi scopi , crescendo e diversificandosi, o arroccarsi intorno agli obiettivi tradizionali dell’università (la formazione di una ristretta élite e poca ricerca molto qualificata).

19Una scelta così decisiva è però probabilmente al di sopra e al di là di una specifica politica educativa, e il cambiamento sta avvenendo attraverso spostamenti progressivi, in parte contraddittori, supportati o contrastati dai diversi soggetti in modo quasi sempre informale: lo Stato non è in grado da solo di imporre una politica educativa, anche se può influenzare il comportamento degli attori rendendo più probabili certe scelte rispetto a certe altre, ad esempio utilizzando i meccanismi di finanziamento, ma neppure il mercato può operare senza vincoli, e il decisore politico, oltre che il management universitario, devono tenere conto del fatto che può esserci tensione, o anche conflitto, tra gli obiettivi a lungo termine della conoscenza accademica, che non sono privi di conseguenze politiche, e l’hic et nunc della politica e del mercato. L’unico modo per risolvere i contrasti (attuali o possibili) tra gli stakeholders dell’università è la regolamentazione dei rapporti, che in una società pluralistica e democratica avviene attraverso il modello di gestione, che ancora una volta dimostra di non essere, e non poter essere, una variabile indipendente, finalizzata esclusivamente al buon funzionamento dell’istituzione, ma va collegato con il sistema dei fini: cresce la necessità che l’università partecipi al dialogo sociale, non solo producendo ministri (magari capi del governo...), ma formulando un giudizio sul sociale ed evitando l’eccesso di specializzazione che produce conoscenze frammentate e non comunicanti, assemblabili secondo necessità («LEGO university»). La conoscenza non può essere ridotta a un bene di consumo, anche quando le si chiede di provare la sua utilità sociale, e un bilancio positivo non è necessariamente indicativo di un ruolo sociale altrettanto positivo, anche se può essere una condizione necessaria o facilitante.

3. Il ruolo dello Stato in un sistema di autonomie

  • 8 Esiste anche una soggettività dovuta al fatto che al momento della scelta l’attore prende in consid (...)

20Non è certamente facile raggiungere nel governo dell’università quella situazione che gli economisti chiamano «equilibrio di Nash», che definisce la migliore strategia di comportamento che un attore può scegliere, posto che tutti gli attori in gioco abbiano scelto anch’essi la migliore strategia. Nello specifico dell’attuale situazione italiana, che sta passando dalla configurazione burocratica e centralizzata all’autonomia delle singole istituzioni, è necessario tenere presente che, in un sistema di autonomie, le decisioni vengono prese comparando i pro e i contro delle diverse scelte in un processo noto come razionalità soggettiva (Simon, 1976): in esso, le preferenze dell’attore determinano il valore assegnato ai diversi fattori8, e ultimamente la scelta dipende dalle conseguenze che egli si aspetta: se deve rispondere al mercato, terrà presente le conseguenze economiche delle proprie scelte, se deve rispondere allo Stato privilegerà le conseguenze politiche e sociali. Alcuni autori, tra cui Barnett (1990:4-5), respingono questo approccio duplicemente funzionalista, perché «comporta la tendenza a comprendere l’istruzione superiore in termine di valori e di mete della società nel suo complesso, con il rischio di valutarne l’efficacia in base all’impatto dimostrabile sulla capacità della società di generare ricchezza» trascurando così i caratteri intrinseci dell’istruzione superiore: sembra però poco realistico, se non impossibile, prescindere dal ruolo inevitabilmente strumentale svolto dall’università, sia pure per una società nuova o cambiata.

  • 9 Questa contrapposizione appare evidentissima in Inghilterra fra «vecchie» e «nuove» università (i P (...)

21Il processo decisionale nell’università è frammentato e difficile da influenzare, per il gran numero di elementi su cui intervenire contemporaneamente, e all’interno non raramente si crea un contrasto fra leader amministrativi e staff accademico, per la consolidata abitudine degli accademici a non dover «rendere conto» delle proprie scelte se non, eventualmente, ai propri pari9: «molti accademici pensano che la loro lealtà è principalmente verso la disciplina, e la credibilità nel confronto dei pari deve essere l’obiettivo principale del lavoro accademico, anche se da un altro punto di vista le istituzioni universitarie devono “rendere conto” agli studenti e alle loro famiglie, ai datori di lavoro e ai contribuenti, che pagano una quota sostanziale, anche se calante, delle loro spese» (Williams, Loder, 1990, 3). Questo spiega in parte come mai le scelte dei singoli attori non possono essere spiegate esaurientemente in termini di razionalità economica, e anche dove esiste una tradizione consolidata di rapporto fra lo Stato e l’accademia, la credibilità tra i pari resta comunque prevalente . Non a caso il meccanismo protettivo adottato è stato per secoli quello dell’isolamento, anche se la metafora della «torre d’avorio», che deriva direttamente dal Medio Evo, non cambia il fatto che in realtà le università hanno sempre avuto un qualche tipo di rapporto «di servizio» con la società, in senso se non funzionale almeno dialettico, in un equilibrio tra integrazione e separazione, che ha comportato anche il nascere di forti tensioni.

22Nella complessa storia dei rapporti fra società civile e università, la pressione della domanda si è manifestata, fino almeno alla metà degli anni ottanta, sotto forma di richiesta quantitativa, e l’università ha dovuto garantire le strutture per permettere che l’allargamento dell’utenza avvenisse senza un degrado troppo spettacolare. Ma le tensioni non alteravano il rapporto tra lo stato e l’università di massa, che anzi veniva vista come una realizzazione di quel facilitatory state che, secondo la definizione di Neave (1990) concepisce l’università come un modo per consentire l’accesso all’istruzione superiore a chi possiede le necessarie qualifiche, indipendentemente dalle sue origini. Al termine della fase espansiva, che comporta un forte aumento dei costi, lo stato diviene interventionary, e mette fine alla «vita privata» delle università, che pretende di regolamentare, dal momento che le finanzia (Neave, van Vught, 1991). Questo passaggio, cruciale per la quasi totalità dei paesi occidentali, è in realtà inapplicabile all’Italia, dove l’autonomia degli atenei si è sempre identificata con la pura e semplice libertà di insegnamento, e non certo con la possibilità di allontanarsi dal modello (organizzativo e di contenuto) fissato dalle «tabelle» ministeriali, legate tra l’altro al valore legale del titolo di studio. Lo «stato interventista», termine che secondo Maassen (1995:4) indica «un coinvolgimento attivo dello Stato, mentre lo Stato facilitatore indica una situazione in cui il potere politico fissa il contesto entro cui l’istruzione superiore può operare abbastanza autonomamente» è stato da noi la regola, anzi più che di «coinvolgimento attivo» si dovrebbe parlare di potere di regolamentazione e controllo in misura certamente molto superiore ad altri paesi, dove lo Stato ha comunque sempre mantenuto ampi spazi di intervento: «gli Stati nazionali... mantengono la prerogativa di fissare le politiche generali, in particolare quelle finanziarie, trasferendo però in misura crescente la responsabilità per la crescita, l’innovazione e la diversificazione dell’istruzione superiore alle singole istituzioni» (Goedegebuure et al., 1994, 1). La natura di questo «intervento selettivo», appare chiaramente dall’analisi delle politiche educative: meno pianificazione centralizzata, più incentivi, valutazione sistematica delle prestazioni.

23Nel mutevole equilibrio fra decisionalità accademica e statale, in Italia il cambiamento avviene dunque in segno opposto, dall’intervento alla facilitazione, con un’enfasi posta sulla razionalità d’impresa e la gestione, che in altri paesi si è avuta già verso la fine degli anni settanta, e che ha indotto alcuni a parlare di «rivoluzione manageriale», il cui aspetto positivo è stato certamente quello di responsabilizzare molto di più i docenti, sollecitati a sviluppare il proprio spirito imprenditoriale, se vogliono disporre di più risorse per far crescere la conoscenza.

24L’ulteriore evoluzione, l’ultima per il momento, segna la nascita dello Stato «valutativo» (evaluative state) «che non pone vincoli all’istruzione superiore, ma assegna alla leadership delle università il compito di mantenere alta la loro fortuna... lo Stato fissa condizioni e priorità, in relazione in parte ai profili conoscitivi dell’istruzione superiore, in parte agli esiti attesi. Spostando il controllo sugli esiti, è possibile abbandonare un controllo dettagliato e pressante sul modo in cui le singole istituzioni realizzano la politica centrale» (Neave, 1988). Lo Stato valutativo si manifesta in forme varie nei diversi stati, e si pone come alternativo alla valutazione burocratica: lo sviluppo dei nuovi meccanismo di controllo della qualità non funziona più a priori, fissando risorse e procedure (controllo degli input) ma a posteriori, controllando gli oputput, e la strategia di intervento dei governi non è più quella del «rational planning and control», ma quella dell’autoregolazione. Resta il sospetto che in realtà il controllo sia più attivo di prima, solo cambiato nelle modalità attraverso cui si esercita. Scrivono Neave e van Vught (1991):«riprendendo la nota analogia tra la politica e il music-hall, i costumi sono cambiati, ma il coro, i balli e le danze restano quelli che sono sempre stati», e indipendentemente dal modello organizzativo e dai metodi di controllo «lo stile, i contenuti e la qualità dell’insegnamento, dalla ricerca e dell’accademia continueranno a nascere dalla motivazione dei singoli docenti e ricercatori... ogni istituzione ha, e continua ad avere in misura crescente, i suoi valori distintivi» (Becker e Kogan, 1992, 73 e 20) che non sono fissati dallo stato.

25Cercando di generalizzare, possiamo dire che la ricerca comparata mostra che il ruolo dello Stato, in un regime flessibile, tende ad essere al centro di forze che si bilanciano: quando c’è un eccesso di regolamentazione statale, il triangolo delle forze si sposta verso il mercato o verso l’autonomia, mentre quando c’è un eccesso di mercato si ha un ruolo più forte del centro per fissare il ruolo, le funzioni e i criteri di valutazione (Fullan, 1991; Mc Guinness, in Altbach, 1994), anche se non sempre lo Stato interviene direttamente, ma a volte preferisce influenzare il comportamento degli attori nella direzione desiderata (van Vught, 1994). Quanto al timore della «mercatizzazione» dell’istruzione superiore (Williams, 1995), essa è evidentemente un rischio se porta a considerare l’università un bene di consumo tutto basato sull’esistenza di un mercato, ma lo stesso Williams (1992) indica quattro motivi per un maggiore orientamento dell’università verso il mercato:

  • la speranza che il settore privato porti finanziamenti aggiuntivi , alleggerendo la spesa pubblica

  • il fatto che molti dei benefici dell’istruzione superiore ricadono direttamente su chi la usa e sulle imprese che utilizzano i laureati. Caricare su di loro una maggiore quota di costi è una misura di equità

  • lo stato e in generale gli enti pubblici possono comprare una parte di servizi dalle università anziché finanziarle indiscriminatamente

  • le istituzioni migliori, che offrono a meno il miglior servizio, si svilupperanno, mentre le meno efficienti scompariranno.

26Certamente, se si introducono meccanismi competitivi, ci saranno conseguenze notevoli sui docenti: «gli accademici non potranno più a lungo considerare l’università come cosa dovuta, trattandola come un puro e semplice scenario su cui si muovono senza tenerne conto. La sopravvivenza in un ambiente ostile richiede sforzi di comprensione e identificazione prima non necessari e addirittura inconcepibili per buona parte dello staff» (Duke 1992:107), i criteri di appartenenza all’istituzione si modificano, e diventa importante un incontro fra la libertà personale, la collegialità tradizionale e il modello di organizzazione moderno. Non a caso i docenti costituiscono il blocco più refrattario all’innovazione e tendono a cambiare solo per reazione, o quando sono costretti.

4. Le prospettive di sviluppo

27Per quanto riguarda le tendenze più probabili, il dibattito sul futuro dell’università è legato all’immagine che si ha sul suo presente, e all’idea di organizzazione universitaria che la ispira. Kupferberg (1989) incrociando l’orientamento (liberale o autoritario) con il tipo di legame con la società (dipendente o indipendente), ottiene una tipologia che è raffigurata in Tab. 1, che comprende quattro modelli pittorescamente definiti «oasi, torre d’avorio, bazar, fabbrica». Il modello «oasi» enfatizza l’autonomia professionale, e può essere in un certo senso considerato anarchico, perché non prevede nessun tipo di responsabilità sociale; il modello «torre d’avorio» punta anch’esso sull’autonomia professionale, con una struttura tecnocratico-meritocratica, e una grande attenzione alla qualità; il modello «bazar» tiene conto unicamente degli andamenti della domanda, e il modello «fabbrica» di tipo burocratico-statale, enfatizza gli aspetti routinari e di costo.

Tabella 1. Tipologia di rapporto fra università e società.

indipendente

dipendente

liberale

oasi

bazar

autoritario

torre d’avorio

fabbrica

28Ogni modello dovrà tener conto dei problemi che si presentano al sistema dell’istruzione superiore alla svolta del ventunesimo secolo, che sono sostanzialmente tre: chi ha il diritto di accedervi (problema degli accessi), come è possibile organizzarlo (problema del governo) e come è possibile garantire un’adeguatezza del suo prodotto ai bisogni della società (problema della qualità).

  • 10 Si va dalla trasformazione globale della Svezia negli anni settanta, al quasi immobilismo dell’Ital (...)

29Questo quadro di problemi parte da lontano, ed è strettamente collegato alla trasformazione che l’istruzione superiore ha subito in tutti i paesi occidentali a partire dal secondo dopoguerra, quando le piccole università di élite si sono trasformate in istituzioni di massa, per far fronte sia alle richieste del sistema produttivo, che chiedeva personale più qualificato, sia a una diffusa domanda di allargamento degli accessi: Trow (1974) proponeva di considerare di massa un’università quando il 15% della corrispondente classe di età frequenta qualche forma di istruzione superiore, ma la maggior parte dei paesi europei tra il 1970 e il 1990 ha superato il 30%. A questo livello di partecipazione non è più sufficiente estendere le strutture esistenti, ma è necessario sviluppare strategie diversificate, che accolgano non solo più studenti, ma provenienti da ambienti diversi, offrendo loro curricoli specifici e un arco più vario di obiettivi: di deve necessariamente affrontare il problema del rapporto tra quantità e qualità, a cui i diversi paesi hanno dato risposte legate alla situazione esistente e al contesto politico10, nel tentativo di superare due contraddizioni apparentemente irrisolvibili tra allargamento degli accessi e contemporanea crescita delle selettività, e tra maggiore libertà per le istituzioni e richiesta di dimostrare la propria efficienza.

30Il dibattito sugli accessi, che occupa tutti gli anni ottanta, si articola su due dimensioni bene sottolineate da Scott (1991), che distingue fra l’allargamento numerico degli studenti tradizionali (espansione degli accessi) e l’ingresso di nuove categorie di studenti (allargamento degli accessi: per sottolineare la natura fortemente ideologizzata di questo secondo aspetto, l’autore parla ironicamente di Allargamento degli Accessi in tutte maiuscole): i due concetti non coincidono, ma la disponibilità di un maggior numero di posti rappresenta un prerequisito per un’estensione differenziata, poiché «la competizione per l’accesso a un bene scarso favorisce sempre i privilegiati» (Ball, 1990:35). Nell’università italiana non c’è nessuna differenziazione nel trattamento degli studenti tradizionali e dei nuovi studenti (studenti lavoratori, studenti adulti, studenti con una base scolastica non specificamente finalizzata all’università), portatori di bisogni così diversi, a meno di non considerare come politica specifica per gli studenti lavoratori la possibilità di non frequentare e di andare fuori corso per un numero illimitato di anni: ma non si può continuare ad ignorare che la realizzazione di una maggiore equità degli accessi comporta sia l’adeguamento delle strutture e delle modalità di insegnamento/apprendimento (tempo parziale, corsi estivi e nei fine settimana, crescita dell’educazione a distanza), che quello dell’offerta didattica, con un taglio più applicativo e collegato al mercato del lavoro e l’avvio di un sistema organico di crediti trasferibili dall’una all’altra situazione di apprendimento, eliminando la continuità aristotelica di tempo e di luogo.

31Il problema del governo e quello della qualità sono strettamente collegati tra di loro e con quello degli accessi, e comportano innanzitutto un cambiamento dell’autocoscienza delle università, che devono diventare consapevoli dei propri obiettivi e coinvolgersi più direttamente con la società, accogliendo al loro interno gli altri luoghi di apprendimento, per primo l’industria, e confrontandosi con loro, tanto più che, di fatto, con i nuovi studenti, questi luoghi sono indirettamente già entrati. La disponibilità al confronto con la società, infatti, non implica per l’università solo la richiesta di rendere conto di come usa le risorse di cui dispone (accountability in senso stretto), ma la capacità di coinvolgersi con gli obiettivi della società, e più precisamente con i tre diversi soggetti (Frazer, 1992, 16-18), che in un certo senso compongono la clientela: lo Stato, verso cui l’università si impegna a garantire la trasmissione dell’eredità culturale; gli studenti che desiderano avere il miglior livello possibile di qualificazione, e le imprese che vogliono poter disporre di competenze professionali adeguate, e infine i docenti, che sono responsabili della conoscenza che trasmettono, ma che sono ostacolati o facilitati dalle condizioni in cui questa trasmissione avviene. Tanto per fare un esempio, la qualità del rapporto con gli alunni non potrà essere la stessa a giurisprudenza, dove nel 1994/95 il rapporto tra alunni e insegnanti era di 92,5, e a medicina, dove era di 5,3.

32Certamente non è facile arrivare ad una definizione esauriente di che cosa sia la qualità nell’istruzione in generale, e nell’istruzione superiore in particolare: l’aspetto relazionale (verso il destinatario e verso gli obiettivi attesi) è così forte che Doherty (1994) parla spiritosamente di una identificazione della qualità «non-so-definirla-ma-la-riconosco-quando-la vedo». Possiamo condividere le parole di Schuller (1991, 20) secondo cui «gli accademici, in quanto creatori di conoscenza, hanno una responsabilità nei confronti della verità, nella misura in cui questo è possibile. Questo è l’anima della funzione critica, della sfida alle pratiche e ai criteri consolidati. Una delle peggiori eredità degli scorsi decenni è stata l’aver sottovalutato questa funzione. Ma l’accademia può e deve essere stimolata a venire incontro ai bisogni economici e sociali – ad agire, in questo senso, “funzionalmente”, senza abbandonare il suo dovere di disturbare e mettere in questione. Gli studenti sono l’altro prodotto, e qui la responsabilità coincide con la capacità di farli crescere. Mettere in grado gli studenti di fare le proprie scelte, di seguire i propri valori e di creare il mezzo per realizzarli, in una parola di divenire responsabili – questo è il fine ultimo dell’università».

33In questa sottolineatura dell’università come funzionale alla società nel suo insieme, e agli obiettivi dei singoli, il ruolo dello Stato non può essere considerato né assoluto né immutabile, tanto più che esiste una sorta di inconciliabilità tra breve e lungo periodo: negli ultimi trent’anni, lo Stato ha chiesto più volte all’università, alternativamente, di restringersi o di espandersi. D’altro canto, il concetto di università si evolve parallelamente alla società di cui è espressione e, come nota spiritosamente Sutherland (1993, 4) «probabilmente nelle prime Accademie greche c’era qualcuno che scriveva all’Athens Times o allo Spartan Telegraph, per lamentare il calo della purezza numerica derivante dall’ammissione all’Ateneo matematico di concetti come le frazioni e i numeri negativi». Restano tuttavia tre punti fissi nell’istruzione superiore, che nessun tipo di università può ignorare: la funzione di insegnamento, che consiste nella trasmissione ai giovani della capacità di comprendere il reale sotto le sue varie forme, quella di ricerca, che è la condizione per lo sviluppo delle scienze che vengono insegnate, e infine l’esistenza di standard, che definiscano sia il processo sia i risultati attesi.

34Quanto e come l’università autonoma saprà raggiungere questi fini, quanto e come lo Stato saprà valutarne l’opera, mi sembra (molto più che non la pur necessaria capacità di analizzare i vantaggi relativi delle diverse scelte di spesa) il punto cruciale delle future politiche universitarie, e mi pare necessario sottolineare che la valenza di questa pressante domanda di credibilità che la società rivolge all’università, ritirando la cambiale in bianco che le aveva rilasciato e non le aveva mai chiesto di onorare, è anche conseguenza di un diverso modo di concepire la pubblica amministrazione e il rapporto tra servizi pubblici e cittadino, non più suddito ma cliente o anzi, come qualcuno suggerisce (Schon, 1978) «azionista».

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Note

1 È spontaneo il riferimento all’art. 33 della Costituzione, che afferma «le istituzioni di alta cultura, università e accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dallo Stato», che è stato disatteso per quarant’anni, fino alla legge 168 del 1989 e, con maggiore precisione, all’art. 5 della legge di accompagnamento alla Finanziaria del 1994.

2 In Italia questo tipo di logica è alla base dell’istituzione dei diplomi universitari, e ispira ad esempio il progetto «campus» (Corsi Avanzati Mirati alla Preparazione Universitaria per Sbocchi lavorativi), gestito in accordo con la Confindustria.

3 Anche se, per esempio, la richiesta di sapere che cosa esattamente ha imparato ed è in grado di fare un laureato (quality assurance), considerata una concessione al mercato, è in realtà una forma di trasparenza nell’uso delle risorse della comunità, che essa ha il diritto di esigere, una forma di decentralizzazione che avvicina l’università al bisogno dei cittadini, abbrevia i percorsi dell’affidabilità e colloca più stabilmente l’università nel suo immediato intorno.

4 Becher e Kogan (1980, 1992) preferiscono fare riferimento alle forze del Welfare State, sostenendo che i suoi interessi non coincidono con quelli di nessuno degli utenti tradizionali: a mio avviso, e in relazione soprattutto alla scuola (Ribolzi, 1997) il termine «società civile», che include anche l’utenza, è più adeguato a descrivere i processi di partecipazione alla determinazione delle politiche educative in atto nel nostro paese.

5 Per certi aspetti, le buffer organizations sono un’espressione della concezione tipicamente inglese per cui lo Stato deve immischiarsi il meno possibile quando i cittadini si organizzano da soli: un tempo, addirittura, quando l’università era totalmente autonoma, anche se in pratica finanziata con fondi pubblici, erano l’unico punto di contatto tra due gerarchie totalmente separate. Questa concezione si oppone a quella giacobina che non debbano esserci intermediari tra il singolo cittadino e lo Stato (la volontà del Sovrano o, nella sua più recente lettura, il mercato).

6 Ad essa si affianca, con caratteristiche diverse, la comunità dei docenti e dei ricercatori, come hanno messo in luce tra l’altro gli studi di Halsey, fino a quello recente del 1995.

7 Nel decennio 1960-1970 le sedi universitarie passano da 29 a 42, gli studenti da 681.000 a 1.047.000 e i laureati da 22.000 a 60.000: questo significa che l’avvio della massificazione non è stato il pur deprecabile decreto sulla liberalizzazione degli accessi del 1969, che ha solo rinforzato, e non determinato, un processo ormai in atto. L’aumento del numero dei professori si avrà solo nel decennio successivo (da 9,272 nel 1970 a 25,855 nel 1980), a prova dell’incapacità dei meccanismi di reclutamento nel fronteggiare la crescita sul fronte della docenza, che cresce del 12,5%, superando i 34.000 docenti, nel 1992/93, mentre il numero degli iscritti al primo anno è ormai stabile intorno alle 170.000 unità, e per di più su posti richiesti quando la struttura delle iscrizioni per corso di laurea era del tutto diversa, creando una situazione in cui il rapporto tra studenti e docenti è del tutto sbilanciato.

8 Esiste anche una soggettività dovuta al fatto che al momento della scelta l’attore prende in considerazione solo le alternative che gli sono familiari, e che non sono mai tutte: di qui la centralità del sistema informativo per l’assunzione delle decisioni in un sistema di autonomie.

9 Questa contrapposizione appare evidentissima in Inghilterra fra «vecchie» e «nuove» università (i Politecnici) in cui i tradizionali organi accademici, come il senato, sono depotenziati a favore di una struttura molto più agile e parzialmente mutuata dall’impresa, che assegna il potere decisionale al Vice Chancellor o al Principal, affiancato da un piccolo numero di Pro-vice-chancellors. Una traccia del vecchio «donnish dominion» (Halsey, 1995) resta però, curiosamente, nella scelta di molte università che chiedono a queste persone anche una credibilità accademica tradizionale di tipo disciplinare. Robin Middlehurst (1993) citando gli amministratori professionali dice che parlano dei loro colleghi che vengono dall’accademia dicendo che sono «of the blood», e ritengono che sia utile cooptarli, perché possono essere migliori custodi dei valori accademici.

10 Si va dalla trasformazione globale della Svezia negli anni settanta, al quasi immobilismo dell’Italia, che dopo essersi limitata per decenni ad estendere le strutture e le modalità tradizionali ad un numero crescente di utenti, con i conseguenti fenomeni di dispersione, mancanza di controllo, abbattimento della qualità media, e da un punto di vista soggettivo, demotivazione dei docenti e degli studenti, solo da pochi anni ha incominciato a porsi il problema di trasformarsi, e non di dilatarsi.

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Luisa Ribolzi, «Natura e fini dell’università tra autonomia e controllo statale»Quaderni di Sociologia, 15 | 1997, 81-96.

Notizia bibliografica digitale

Luisa Ribolzi, «Natura e fini dell’università tra autonomia e controllo statale»Quaderni di Sociologia [Online], 15 | 1997, online dal 30 novembre 2015, consultato il 28 mars 2024. URL: http://journals.openedition.org/qds/1546; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.1546

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Autore

Luisa Ribolzi

Dipartimento Scienze e Processi cognitivi - Università di Genova

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