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la società italiana / Strutture di decisione e strutture di comunicazione nelle politiche di sostegno al reddito: dall’assistenza economica alle politiche attive

Procedimenti amministrativi e professioni sociali nel mutamento delle politiche di sostegno ai redditi

Maria Carmela Agodi
p. 45-65

Testo integrale

1. Riforme del welfare e riforme dell’amministrazione: un intreccio cruciale

1In questo contributo si propone uno spostamento del fuoco analitico nell’indagine sociologica sulle politiche sociali. Si propone di passare, dall’analisi separata, all’osservazione congiunta di due tipi di fenomeni solo analiticamente distinti: i processi di strutturazione istituzionale delle politiche e quelli che strutturano gli ambiti ed i problemi cui le stesse politiche sono indirizzate. Grazie a questo spostamento di fuoco diventano accessibili all’indagine il modo in cui il combinarsi di tali processi produce mutamento, le alternative che lascia aperte agli attori e ai destinatari delle politiche, ma anche le regolarità che appaiono funzionare come condizioni di riproduzione delle politiche e/o dei loro esiti.

  • 1 Le recenti riforme dell’amministrazione sono venute intervenendo proprio sui modi in cui legittimaz (...)

2In questo spostamento di fuoco, un livello privilegiato di analisi per la ricerca sociologica sulle politiche sociali è individuato dai procedimenti di erogazione di prestazioni e servizi. Nei procedimenti, infatti, si concretizzano operativamente i criteri in base ai quali le amministrazioni locali stabiliscono gli obiettivi e orientano la distribuzione delle risorse – strutturando l’ambito d’intervento delle politiche – e si costituisce un sistema di relazioni socialmente e culturalmente qualificato attraverso il quale si producono legittimazione e consenso1 e si riproducono le condizioni di strutturazione istituzionale delle stesse politiche (Pennisi, 1998; Agodi et al., 2001).

3La scelta del procedimento come livello di analisi consente di formulare ipotesi specifiche sul significato dell’erogazione di un dato servizio o di una data prestazione, a partire dal contesto concreto d’azione che esso individua (Agodi, 2001, 71 e ss.) e trova una specificazione ulteriore nell’individuazione della «pratica» – della documentazione procedimentale relativa a ciascun caso di erogazione – come unità di analisi.

4Tale scelta pone un limite definito alla ricerca della costituzione del «senso» nei singoli episodi d’interazione faccia a faccia (encounters) tra attori coinvolti nel procedimento, introducendo, come condizione per la comprensione delle interazioni che in esso si realizzano, il riferimento a schemi e modelli di significato, innanzitutto quelli cui rinvia il procedimento stesso come istituzione giuridica. Si evita così quella «frattura tra il mondo delle norme […] e il mondo delle pratiche» (Giglioli, Dal Lago, 1983, 48) che un approccio etnometodologico o latamente «interpretativo» rischia invece di riprodurre.

5Le mediazioni istituzionali e culturali – ivi comprese quelle giuridiche – così come i contenuti di schemi e modelli di significato che rendono possibili le interazioni entro il procedimento possono essere ipotizzati a partire dall’osservazione dei processi d’azione che in esso si reiterano. Quei processi d’azione diventano osservabili sullo sfondo delle regolarità scandite dai procedimenti, attraverso l’autorappresentazione che ne forniscono gli attori. Schemi e modelli culturali possono essere ipoteticamente ricondotti agli ambiti d’agire da cui derivano: cultura giuridica, professioni, contesti di formazione e trasmissione dei saperi specialistici, istituzioni sociali che regolano l’ambito di riferimento delle politiche.

  • 2 Questa impostazione ha guidato la ricerca sui procedimenti di erogazione dei servizi sociali nel Co (...)

6Le osservazioni così costruite consentono di rilevare quanto dell’agire in cui si sostanzia il processo decisionale viene mediato attraverso quel particolare tipo di struttura di comunicazione che è il procedimento e quanto, con conseguenze sociologicamente altrettanto rilevanti, ad esso sfugge2.

7Nell’intreccio tra i processi di mutamento in corso nel welfare ed i processi di ridefinizione delle competenze e dei ruoli professionali di cui le amministrazioni si servono o a cui fanno riferimento, questa impostazione di ricerca individua un immediato aggancio empirico.

8In particolare, ci si soffermerà su un elemento specificamente sottovalutato dalla considerazione separata di ciascuno di tali processi. Ci riferiamo al ruolo affidato alle professioni sociali nei procedimenti di erogazione del welfare locale. Proprio per la particolare funzione di cerniera che assumono nella configurazione del rapporto tra cittadini e amministrazione, in quest’ambito di interventi, la definizione di tale ruolo e l’esercizio che ne consegue possono essere assunti come indicatori cruciali delle tutele e delle garanzie da cui quel rapporto risulta definito e dei suoi eventuali mutamenti nell’assetto che scaturirà dal processo di riforma innescato dalla L.328/2000.

9Attraverso la ricostruzione sociologica di tali processi di mediazione dei significati, nelle politiche, diventa allora possibile ricostruire il significato sociologico delle politiche, identificandolo nel nesso tra strutture (oltre che risorse, schemi e modelli di significato) e processi d’azione (mobilitazione di risorse, di motivazioni, di agency, di «effetti») che attraverso il riferimento a quegli schemi e modelli acquistano senso (Sewell, 1992; 1996).

2. Le professioni sociali nei procedimenti di erogazione delle prestazioni del welfare locale

10Nei procedimenti di erogazione di servizi e prestazioni di welfare è, in genere, prevista una forma specifica di documentazione dell’esercizio dei ruoli e delle competenze degli operatori professionali: sono le relazioni degli assistenti sociali. Esse rivelano sia l’uso che di quelle competenze fanno gli stessi operatori che il modo in cui di queste, complessivamente, si avvale l’amministrazione. Il loro significato sociologico, in termini di agire sociale, si esprime nella connessione tra significati attribuiti alla normativa ed esercizio del ruolo nel procedimento.

11Le proposte di erogazione, come reiterazione osservabile di comportamenti, costituiscono un agire nel quale si realizza un duplice e contestuale riferimento di senso: alla normativa e, reciprocamente costruito rispetto al primo, ai criteri professionali che interpretano le storie personali e familiari su cui si interviene. Il significato di quell’agire è accessibile attraverso ipotesi che identificano in quel riferimento di senso – cioè nelle tipizzazioni evocate dagli stessi attori – elementi cui è attribuita valenza «culturale», di reiterazione e di riproduzione di strutture e modelli di significato (Archer, 1988; 1995).

12In quanto riferite a quelle strutture e a quei modelli, tipizzazioni e riferimenti di senso, va sottolineato, non sono volatili e idiosincratiche rappresentazioni mentali, come invece sembrerebbero implicare certe interpretazioni, riduttivamente «comunicative» o decostruzioniste, anche della normativa giuridica. La produzione delle regole e delle persistenze che individuano «strutture» nei processi culturali è storicamente affidata ad ambiti d’azione specificatamemente previsti nelle diverse società ed il cui controllo è potenzialmente oggetto di conflitti (Tenbruck, 1989). Tali ambiti «costituiscono» ciò cui ci si riferisce, in questo specifico contesto, come al «diritto» ed al «procedimento amministrativo» come specifica istituzione giuridica, da una parte e, dall’altra, al «sapere professionale».

  • 3 Ci si riferisce alla mediazione, nei procedimenti attraverso cui si formano decisioni pubbliche, di (...)

13L’ipotesi sostantiva che ne deriva è quella secondo cui, nei processi di strutturazione delle politiche sociali, le rappresentazioni sociali del disagio non hanno, di per sé, autonomia esplicativa. Esse individuano, piuttosto, un campo semantico (Doise et al., 1992) nel quale i significati che l’erogazione di un servizio o di una prestazione ha per amministratori locali e operatori sociali, da una parte, e quelli che essa assume per i destinatari, dall’altra, trovano, eventualmente, le condizioni per confluire, adattandosi gli uni agli altri. Ma il campo semantico così costituito diventa, in ipotesi, prevalente nell’orientare l’agire degli attori coinvolti solo quando l’autonomia del contesto concreto d’azione costituito dal procedimento non trova modo di affermarsi. In tale autonomia si manifesta, infatti, quella particolare funzione istituzionale che, nelle nuove forme di regolazione, esso viene assumendo sempre più chiaramente: quella, innanzitutto, di medium di comunicazione (e di riproduzione) della distinzione tra decisioni politicamente aperte a valutazioni sostantive e decisioni amministrativamente chiuse da strutture condizionali del tipo «se…, allora…»; ma si manifesta anche la possibile funzione di mediazione tra saperi che fanno riferimento a criteri e condizioni di validità eterogenei3.

  • 4 Si tratta delle relazioni comprese nelle pratiche di Assistenza economica campionate nell’ambito de (...)

14Su questo sfondo, il materiale costituito dalle relazioni delle assistenti sociali, incluso nelle pratiche relative agli interventi di sostegno al reddito realizzati nel Comune di Catania, prima dell’avvio della sperimentazione del Reddito Minimo d’Inserimento4, è apparso un utile banco di prova per un’analisi che intendesse ricostruire schemi e modelli di significato impliciti nell’agire degli operatori professionali entro il procedimento erogativo. Retrospettivamente, esso appare anche una chiave di lettura delle scelte operate – non solo dall’Amministrazione di quel Comune – per la sperimentazione di tale misura, nonché delle alternative che si aprono per il futuro in relazione all’adozione di analoghe forme di intervento.

  • 5 Il percorso decisionale di cui consiste il procedimento è stato ipoteticamente operativizzato – sul (...)
  • 6 Per quota base mensile del Minimo Vitale, secondo la normativa di riferimento, si intende la quota (...)

15Entro il procedimento di erogazione dell’Assistenza economica, ricostruito sotto forma di albero di decisioni5, il nodo decisionale relativo al Centro Sociale, cui si riferiscono le relazioni, risulta configurato in modo peculiare, per il modo in cui in esso vengono elaborate le informazioni che concorrono, in maniera cruciale, alla decisione finale. A fronte di una determinazione quasi fiscale dei requisisti per l’accesso al servizio (e delle dettagliate informazioni raccolte ai fini del calcolo della distanza del reddito presumibile dalla soglia del Minimo Vitale6) si avverte, nella valutazione dello stato di bisogno che sta alla base della proposta sul tipo di erogazione – Assistenza continuativa, temporanea o straordinaria – il riferimento a criteri che non si riescono a ricostruire all’interno del procedimento.

  • 7 L’articolo del regolamento, ripetutamente richiamato nelle relazioni, definisce l’Assistenza Straor (...)

16La lettura delle stesse relazioni, prese individualmente, produce un effetto di spiazzamento, quanto alla loro interpretazione procedimentale: a fronte di ricostruzioni dei singoli casi spesso ricche di elementi descrittivi e dense di spessore temporale, appare poco decifrabile il collegamento tra descrizione del caso e proposta di erogazione. L’articolazione, nelle relazioni, delle proposte di Assistenza economica in Assistenza continuativa, temporanea e straordinaria diventa poi, con particolare evidenza per i casi per cui viene proposta quest’ultima forma di assistenza, del tutto «opaca» quando si ponga in relazione la descrizione di quei casi con la lettura testuale degli enunciati normativi e regolamentari richiamati dagli stessi operatori sociali, che ne finalizzano l’erogazione «al superamento di una situazione imprevista ed eccezionale»7.

17Come viene costruito il nesso tra l’interpretazione della normativa che definisce il servizio e la domanda d’intervento rispetto alla quale quel servizio è concepito come risposta possibile?

  • 8 La event structure analysis (esa) è stata originariamente elaborata per lo studio delle rappresenta (...)

18Per rispondere a questa e simili domande è stata selezionata una procedura metodologica che – garantendo l’intersoggettività e dunque la controllabilità dei passaggi analitici – mantenesse possibile l’identificazione, nelle relazioni, dell’eventuale riferimento a «eventi» (Abbott, 1992; Heise, 1995) con quei caratteri di «imprevedibilità» ed «eccezionalità». Si è quindi optato per uno strumento che facesse emergere la struttura narrativa delle relazioni, attraverso un’analisi formalizzata delle storie di eventi in esse riportate: una rielaborazione mirata della Event Structure Analysis (Heise, 1989, 1991, 1995)8.

  • 9 Il significato di quelle selezioni è ipoteticamente ricostruito attraverso il riferimento del testo (...)

19Si è dunque deciso di procedere distinguendo analiticamente, nelle relazioni, una parte narrativo/descrittiva della situazione di ciascun caso e una parte argomentativa, in cui si propone il servizio da erogare e si motiva (anche implicitamente) la proposta. La parte che definiamo narrativo/descrittiva della situazione di ciascun caso è il risultato di una selezione su quanto potrebbe essere potenzialmente riportato ai fini della caratterizzazione del caso. Le regolarità nel modo in cui gli operatori realizzano tale selezione rinviano all’interpretazione del ruolo professionale dell’operatore, intesa come esercizio del ruolo stesso all’interno del procedimento9. La parte argomentativa della relazione, richiamandosi implicitamente o esplicitamente alle selezioni compiute, propone, tra quelle messe a disposizione dalla normativa, la forma di erogazione che appare più adeguata per rispondere alla domanda di cui, attraverso l’esercizio di quel ruolo entro il procedimento, l’operatore ritiene di potersi fare interprete.

20Contestualmente e reciprocamente diventa allora possibile rilevare: nelle proposte di erogazione, quanto e come conti, in termini d’identificazione degli strumenti d’intervento e di offerta di servizi, la normativa, i suoi significati e i suoi usi; nelle ricostruzioni dei casi, quale sia il contenuto attribuito al ruolo professionale, espresso nell’identificazione di domande alle quali quella data offerta di servizi possa fornire risposta.

  • 10 Come accounts (Scott, Lyman, 1968) giustificano la particolare decisione presa, alla luce di quella (...)

21Le regolarità ricostruite nel reciproco rinvio di proposte e narrazioni permettono di individuare gli schemi e i modelli di significato attraverso cui interpretare sociologicamente quelle scelte. L’interpretazione delle relazioni come resoconti (di una scelta di cui si dà conto e rispetto alla quale si è responsabili entro il procedimento) e come narrazioni (di storie che rinviano a scelte e a responsabilità solo parzialmente attivate entro il procedimento) si realizza nella ricostruzione di quella reciprocità di rinvii10. Il loro carattere ricorsivo segnala il ruolo di mediazione giocato dalle professioni sociali entro il procedimento.

3. Durata ed entità dell’erogazione come significati alternativi degli interventi di sostegno al reddito: i paradossi dell’assistenza economica

  • 11 Sono state campionate 775 pratiche, pari al 50% del flusso annuale. Nel 51% dei casi l’Assistente s (...)

22La procedura metodologica elaborata per la ricostruzione di queste «narrazioni» ha consentito di ricostruire la «conoscenza in uso», da parte degli operatori sociali, nella ricostruzione dei percorsi di povertà dei loro assistiti11. Ma, a differenza di altri strumenti di analisi testuale, ha soprattutto reso possibile la contestualizzazione di tali usi e delle autodefinizioni di ruolo che essi delineano, entro il contesto d’azione definito dal procedimento.

23Il significato dei servizi che la lettera dei testi normativi presenta come diversamente «finalizzati» in relazione alla scansione temporale dell’assistenza – sia essa definita in termini di durata, distinguendo tra Assistenza continuativa e temporanea, o di urgenza, nel caso dell’Assistenza straordinaria – risulta rielaborato nei termini delle somme di denaro che ciascuno di essi consente di erogare.

  • 12 In tali situazioni ricorrono tipicamente nuclei cui fanno capo minori figli di detenuti – cui il re (...)

24Alla luce di tale ridefinizione, si chiarisce l’apparente anomalia emersa a proposito dell’Assistenza straordinaria. L’esito estremo della ricodifica, del riferimento alla durata dell’intervento nel riferimento alla sua entità, è quello di equiparare l’erogazione dell’Assistenza straordinaria agli interventi di Assistenza temporanea della durata minima prevista (un mese), ai quali è assimilabile dal punto di vista delle somme erogate. La differenza tra i due tipi di intervento è, semmai, utilizzata in termini simbolici, trasformando l’eccezionalità dell’erogazione Una Tantum – cioè, «per una sola volta» e «in una volta» – in eccezionalità di un’erogazione «solo per una volta» (quando forse non si dovrebbe/potrebbe) o «per l’ultima volta» (quando non si dovrebbe/potrebbe più). È così che diventa anche sanzione per situazioni ritenute poco meritevoli d’intervento, in un sottoinsieme di pratiche che dal punto di vista regolamentare avrebbero i requisiti richiesti per l’Assistenza continuativa12 o, in un altro, per storie di fruizione reiterata di Assistenza temporanea che si ritenga opportuno interrompere, in quanto ormai entrate in una logica definita «assistenziale».

  • 13 Secondo il Regolamento comunale hanno «diritto all’assistenza in forma temporanea […]: A) persone d (...)
  • 14 Il regolamento prevede, in effetti, che, nel caso di proposta di Assistenza straordinaria, dato che (...)
  • 15 Oltre che nei confronti di anziani superiori ai 65 anni con pensione sociale minima inps o handicap (...)

25L’assimilazione dell’Assistenza straordinaria a quella temporanea13 è sostenuta, a livello procedimentale, anche dal confronto tra gli intervalli di tempo impiegati dai due tipi di pratiche per percorrere l’intero iter decisionale e che, nonostante la prima venga definita come intervento «urgente»14, oscillano, per entrambi, da tre a nove mesi. In questo quadro, l’Assistenza continuativa si caratterizza tipicamente come integrazione – a tempo indeterminato, con revisione semestrale – di redditi perlopiù da pensione, inferiori alla soglia del Minimo Vitale15. Si segnala, nelle relazioni, la ripetività di storie di vita di donne anziane, rimaste sole, la cui protezione, da parte del nucleo familiare nel quale hanno prevalentemente esercitato un ruolo di cura (sia esso il nucleo di origine o quello coniugale), si trasforma in una situazione di estrema vulnerabilità quando vengano meno i redditi (comunque modesti e spesso non garantiti dal punto di vista previdenziale) degli altri componenti del nucleo. Si tratta in genere di vedove o di donne nubili che hanno a lungo prestato cura e assistenza a genitori pensionati (con pensioni sociali o di invalidità), poi deceduti.

26Ai fini dell’interpretazione complessiva degli interventi di sostegno al reddito, è risultata cruciale, per la variabilità e l’articolazione che ha consentito di mettere in luce, l’analisi delle storie di eventi che emergono dall’insieme delle relazioni in cui si propone l’erogazione di Assistenza temporanea.

27La ricostruzione delle narrazioni relative a questi casi ha rivelato una complessa articolazione di «storie di eventi» la cui apparentemente disorganizzata variabilità ha recuperato ordine e regolarità quando, alla classificazione delle storie secondo la durata del servizio proposto (variabile da uno a quattro mesi) si è sovrapposta quella, ricorrentemente assunta nelle relazioni, relativa al tipo di nucleo che, a conclusione della narrazione, faceva capo al richiedente. Si è così potuto attribuire significato procedimentale alla categoria dei «nuclei normocostituiti», cui si è, per differenza, contrapposta quella dei nuclei monogenitore, di fatto «madri sole», con figli in età pre-scolare o scolare.

  • 16 Il Regolamento comunale stabilisce che l’assistenza temporanea è «rivolta ai cittadini il cui caso (...)

28Le regolarità delle narrazioni così ricostruite sono apparse allora con tutta evidenza. Due dimensioni di variabilità appaiono implicite nella tipologia dei nuclei familiari: la prima è riferibile al grado di vulnerabilità (Negri, 2002; Ranci, 2003) della situazione economica del nucleo e la seconda a una misura della gravità di un (eventuale) evento che interviene a rompere il relativo equilibrio originario. La durata dell’erogazione monetaria proposta nelle relazioni risulta essere commisurata, piuttosto che alla prevedibile durata della «situazione contingente» su cui si interviene, alla misura dell’effetto dirompente che quell’evento produce sul relativo equilibrio iniziale, alla «eccezionalità dell’evento» cui la normativa di riferimento prevede sia commisurata l’entità del contributo mensile16. Infatti:

    • 17 Nelle relazioni, viene sottolineato che eventuali problemi di salute non impediscono lo svolgimento (...)

    L’assistenza per un mese viene proposta per nuclei familiari caratterizzati da capofamiglia giovane (sotto i 45 anni), abile al lavoro17, con redditi provenienti da un lavoro irregolare. La moglie, casalinga, si occupa dei figli. Si tratta di situazioni delle quali emerge la persistenza (la storia non presenta eventi dirimenti). Viene rilevata l’archiviazione di una precedente domanda o la sua sospensione per mancanza di fondi, nell’anno precedente.

  1. Viene proposta un’assistenza per due mesi a nuclei dei quali è raccontata una storia in cui, invece, un evento interviene a modificare una situazione lavorativa relativamente stabile, anche se mai regolare. Si tratta tipicamente di un’interruzione del rapporto di lavoro o di un problema che ostacola l’attività autonoma del capofamiglia, caratterizzato, per età e condizioni fisiche, come nei casi precedenti. In seguito a tale evento, questi lavora dunque in modo saltuario ed in condizioni di accresciuta precarietà. Si rileva il tentativo della moglie di cercare un lavoro. Vengono riportati problemi abitativi (difficoltà a pagare l’affitto, abitazione inadeguata, ecc.) e di salute, generalmente dei figli.

    • 18 Si fa riferimento, come per i casi cui viene erogata l’assistenza per un mese, a richieste avanzate (...)

    Le relazioni che propongono l’assistenza per tre mesi narrano storie di nuclei meno giovani dei precedenti (l’età del capofamiglia si aggira intorno ai 55 anni) con situazioni perduranti di difficoltà economica18. I capofamiglia, che lavoravano saltuariamente o percepivano qualche tipo di pensione (invalidità o altro), fronteggiano le conseguenze di un evento che impedisce loro di continuare a mantenere il nucleo: problemi di salute, difficoltà a trovare una nuova attività lavorativa o a mantenere quella precedente. La moglie, tipicamente casalinga, è impegnata, nel nucleo, in funzioni di cura. Viene fatto riferimento ad aiuti provenienti da familiari che, a loro volta, sono comunque in situazioni di difficoltà. Si rileva la temporaneità della situazione per il prevedibile arrivo di nuove risorse: una pensione, sociale o di invalidità, di cui si è fatta richiesta; un lavoro per qualcuno dei figli che sta completando un ciclo di studi o di apprendistato, ecc.

  2. Le narrazioni che motivano la proposta di assistenza per quattro mesi fanno tipicamente riferimento a un evento grave che modifica una situazione di equilibrio. Questi nuclei sono caratterizzati da un passato recente in cui il capofamiglia (o un altro membro) godeva di un lavoro regolare o, comunque, stabile ed in cui la moglie si dedicava alla cura della prole. Un evento (una malattia grave, un licenziamento, un tracollo aziendale) modifica drasticamente la situazione: il capofamiglia (di età mediamente intorno ai 45 anni) smette di lavorare; la malattia e gl’interventi per farvi fronte prosciugano le risorse economiche della famiglia; si sovrappongono ulteriori problemi che complicano una situazione già profondamente incrinata: debiti per far fronte a spese impreviste, difficoltà abitative, ecc.

  • 19 Le strutture di eventi che danno luogo alla tipologia delle madri sole sono stata ricostruite detta (...)

29Una logica solo parzialmente diversa presiede all’articolarsi della tipologia delle «madri sole»19. Anche in questa tipologia, in cui l’evento dirompente è comunque l’interruzione del legame da cui sono nati uno o più figli, l’erogazione appare commisurata alla misura dell’effetto di quell’evento sull’equilibrio – economico, ma anche affettivo e identitario – del nucleo. Eccone, in sintesi, la descrizione:

  1. Le relazioni in cui si propone l’erogazione di assistenza per un mese ricostruiscono storie in cui, tipicamente, l’evento cruciale, dopo la rottura del legame di convivenza o coniugale, è il trasferimento della donna presso la propria famiglia di origine. In alternativa, quando non vi è trasferimento e le madri risultano abitare da sole con i propri figli, l’abitazione è di proprietà dei familiari o questi pagano il canone di locazione. Il nucleo richiedente risulta comunque sostenuto, economicamente ed affettivamente, della rete familiare.

  2. Le storie delle madri per cui si propone l’assistenza per due mesi mettono in evidenza, dopo l’interruzione del legame, l’assunzione di responsabilità, nei confronti del proprio nucleo, attraverso il ricorso a un’attività lavorativa (in genere nei servizi domestici e di cura presso famiglie), oltre che a risorse familiari. Tipicamente, queste donne non si trasferiscono presso il nucleo d’origine e, se lo fanno, è per problemi sopraggiunti: una malattia invalidante o uno sfratto. Quelle che non lavorano possono contare su assegni di mantenimento, d’invalidità o di accompagnamento.

  3. Le storie che motivano l’assistenza per tre mesi sono caratterizzate dall’attività di cura dei figli che assorbe le madri, la cui identità è completamente definita da tale ruolo, di cui viene esplicitamente apprezzato il valore positivo. L’età dei figli è mediamente più bassa che nelle situazioni precedenti ed in metà dei casi essi sono neonati o presentano seri problemi di salute. Se sono in età scolare, ne vengono riportati i risultati scolastici positivi, a sottolineare le capacità educative di queste madri. Tipicamente, esse non lavorano, sono aiutate dal nucleo d’origine e, in alcuni casi, coabitano con esso.

  4. Le relazioni riferite a proposte di assistenza per quattro mesi raccontano storie tipicamente segnate dal carattere improvviso dell’evento che interrompe la relazione o il legame coniugale. Tale evento si connota come un vero e proprio abbandono e risulta molto recente (meno di un anno) rispetto al momento della richiesta di assistenza, tanto da non avere ancora consentito una ridefinizione della situazione e una risposta conseguente. La rete familiare risulta assente o per esplicito rifiuto o per l’impossibilità di essere di sostegno, sia dal punto di vista economico che affettivo (famiglie lontane o disgregate o con situazioni comunque già difficili). Altro elemento tipico di queste storie è il disagio abitativo: è già avvenuto uno sfratto o questo è pendente o c’è una situazione pregressa di morosità; oppure si riferisce dell’occupazione abusiva dell’abitazione o delle sue condizioni malsane o fatiscenti.

30I due poli estremi di questa tipologia sono caratterizzati l’uno dal riassorbimento del nucleo monogenitore nella famiglia di origine della donna e l’altro dal suo isolamento, per l’assenza di riferimenti al nucleo originario che si accompagna alla recente rottura del legame di coppia. L’elemento di diversità rispetto alla tipologia relativa ai nuclei «normocostituiti» è dato dal peso che qui assume il livello di assunzione di responsabilità, nei confronti del proprio nucleo, attribuito alla donna, con un privilegiamento dell’attenzione riservata alla cura dei figli (ruolo di caregiver) piuttosto che al loro sostentamento economico (ruolo di breadwinner).

  • 20 In un successivo Regolamento comunale, il paradosso è stato in effetti risolto, abolendo l’Assisten (...)

31La ridefinizione degli interventi, che si verifica nel passaggio dal riferimento alla dimensione della durata del sostegno a quella della quantità di denaro che ciascun tipo d’intervento consente di erogare, ha conseguenze paradossali. Ne deriva, innanzitutto, un capovolgimento del contenuto delle diverse forme di assistenza descritto nei testi normativi di riferimento: l’intervento straordinario, «urgente» e di «entità rilevante», finisce per essere riservato ai casi ritenuti meno meritevoli In secondo luogo, la competenza mostrata nella specificazione delle diverse situazioni viene messa al servizio di un’interpretazione amministrativistica del ruolo, attraverso la riduzione della diversità delle domande, così esplicitate, a una mera contabilità delle somme di denaro con cui farvi fronte. La mancata commisurazione delle proposte d’intervento a ipotesi sulla durata del tempo necessario al raggiungimento di nuovi, più stabili, equilibri, esprime la rinuncia, da parte degli operatori sociali, a una possibilità di espressione della propria competenza professionale, offerta dal procedimento: quella di conferire efficacia allo strumento operativo rappresentato dalla durata del sostegno. L’abolizione dell’Assistenza temporanea, da parte di un successivo Regolamento comunale appare, retrospettivamente, un esito conseguente delle scelte implicite nel suo uso20.

4. Le narrazioni come pratiche sociali: strutture di eventi e mediazione simbolica nelle relazioni degli operatori sociali

32Interpretare le narrazioni così ricostruite come prodotti culturali socialmente organizzati e strutturati significa, in primo luogo, ricondurle ai contesti entro cui esse sono prodotte ed entro i quali assumono significato specifico, contribuendo, al tempo stesso, a definirne i confini e gli schemi di riferimento, istituzionali e simbolici. In secondo luogo, significa ricostruire le norme e convenzioni sociali che ne definiscono le condizioni d’intelligibilità, rilevanza e credibilità. Significa, infine, interpretare la produzione di quelle narrazioni come un agire orientato a uno scopo (Ewick, Silbey, 1995).

33Interpretate come parte della costituzione dello stesso contesto procedimentale entro il quale sono prodotte, e non semplicemente come situate in esso, le narrazioni rivelano il modo in cui le relazioni degli operatori sociali sono coinvolte nella produzione dei significati che veicolano e dei rapporti di potere che li organizzano.

34In maniera caratteristica, si manifesta. in esse, l’attivazione o la neutralizzazione della funzione istituzionale del procedimento, che nella proceduralizzazione delle nuove forme di normazione viene accentuandosi: come medium di comunicazione e riproduzione della distinzione tra decisioni che richiedono valutazioni sostantive e decisioni che presuppongono come già date quelle valutazioni; come struttura di comunicazione tra saperi e competenze con criteri di validità eterogenei che, nel procedimento, concorrono alla decisione finale.

35Il punto cruciale, messo in evidenza dalla ricostruzione delle regolarità nella trama narrativa delle relazioni e nel collegamento tra parte narrativo-descrittiva e parte propositivo-argomentativa, sta nel modo in cui ciò che in esse si presenta come individuale ed idiografico rinvia, per essere intelligibile e interpretabile, a categorie concettuali, vocabolari di motivi, nessi e meccanismi d’imputazione che lo trascendono.

36Nelle relazioni degli operatori sociali le connessioni tra i dettagli della ricostruzione di ciascun caso e il tipo di intervento che si propone per esso sono offuscate dalla narrazione degli eventi che hanno condotto alla situazione per la quale si richiede l’assistenza. Diventano palesi attraverso la ricostruzione che riconduce quella narrazione a una struttura di eventi tipica e ricostruisce la logica attraverso cui viene istituita la relazione di corrispondenza tra strutture di eventi tipizzate e tipologia di prestazioni erogabili.

37A quali strutture e modelli di significato fanno riferimento le relazioni degli operatori sociali, quali obiettivi le orientano ed attraverso quali meccanismi istituzionali esse producono effetti nel procedimento?

  • 21 Il concetto di «categorizzazione sociale» è inteso nel senso in cui lo articola Tajfel (1981).

38La procedura metodologica utilizzata per la loro analisi ha consentito di individuare, in esse, l’attribuzione di contenuti propri della cultura professionale o della deontologia degli operatori sociali («esigenze del nucleo», «abilità/inabilità al lavoro», «logica assistenziale», «attivazione») a categorie richiamate nella normativa pertinente, per definire le condizioni di erogabilità delle diverse forme di intervento («disagio economico», «situazione di bisogno», «situazione imprevista ed eccezionale», «condizioni contingenti»), facendone criteri di orientamento nell’iter procedimentale. Ha reso accessibile la logica implicita nella ridefinizione degli interventi possibili alla luce delle condizioni di erogabilità così definite e di tipologie di utenza costruite in modo da farne emergere una domanda rispetto alla quale quegli interventi fossero concepibili come risposte. Ha consentito, infine, di riconoscere, in tale logica, il ricorso a rappresentazioni, delle vicende e delle situazioni prospettate, il cui uso appare sempre in bilico tra la tipizzazione finalizzata all’intervento e la categorizzazione sociale (i nuclei «normocostituiti» e le «madri sole», i capofamiglia «abili al lavoro» e quelli «impossibilitati» a mantenere il nucleo, le mogli e i minori figli «di detenuti»)21.

39Nel modo in cui nelle relazioni filtrano le narrazioni e le autorappresentazioni dei potenziali assistiti, l’atteggiamento degli operatori sociali nei confronti di questi ultimi appare teso tra i due estremi della disponibilità incondizionata all’accoglimento delle richieste di assistenza e della diffidenza contro pretese indebite e atteggiamenti strumentali; tra la «presa in carico» delle situazioni di bisogno e l’esigenza del controllo e della sanzione degli abusi; tra la solidarietà nei confronti degli assistiti e l’imputazione, ad essi, della responsabilità della situazione in cui si trovano (cfr. Cardano et al., 2002).

  • 22 È su questo crinale che si giocano i dilemmi su accennati: tra un uso pragmatico di tipizzazioni co (...)

40Ma ciò che soprattutto viene rivelato da quest’analisi è la sottovalutazione della dimensione procedimentale dell’esercizio delle competenze, che ostacola sia la piena espressione del ruolo professionale che, soprattutto, l’assunzione di responsabilità che il suo esercizio richiede22. Nel rinvio reciproco tra definizione degli strumenti d’intervento, da una parte, e ricostruzione «narrativa» delle storie individuali e familiari dalle quali emerge una richiesta d’intervento, dall’altra, i criteri d’imparzialità e di buon andamento amministrativo ed i criteri d’integrità ed efficacia nell’esercizio del ruolo professionale rischiano di veder definite gli uni dagli altri le condizioni del proprio uso, senza arrivare a integrarsi, ma, piuttosto, «interferendo» ciascuno sulle possibilità di esercizio della responsabilità, per un verso, e del controllo, per un altro, proprie dell’altro.

41Nell’indagine sociale, professionalmente condotta, la perspicuità delle narrazioni rivela l’attenzione prestata alle diversità biografiche e situazionali, alle risorse relazionali ed alle potenzialità di empowerment dei destinatari degli interventi. Ma due elementi concorrono a orientarne gli esiti, nella direzione che l’analisi delle relazioni ha esplicitato: da un lato, l’interpretazione extra-procedimentale, in chiave individualistica e personale, del ruolo professionale; dall’altro, la debole strumentazione tecnico-amministrativa a supporto sia dell’esercizio responsabile di quel ruolo che del controllo sulle decisioni e sulle modalità d’intervento, a partire dal controllo sui tempi d’erogazione. La convergenza di questi due elementi rende l’espressione del ruolo professionale degli operatori sociali di volta in volta simbolica (adesione ai fini professionali, senza controllo sulla adeguatezza dei mezzi), ritualistica (il repertorio professionale è usato come strumento, sganciato dall’adesione ai fini) o formalistica (il fine è solo quello di stabilire la presenza delle condizioni di erogabilità del servizio).

42L’attivazione di strumenti procedimentali mediante i quali la relazione di corrispondenza istituita tra tipologie di servizi e tipologie di strutture di eventi venga esplicitata in una programmazione che, a sua volta, costituisca criterio generale per mobilitare una specifica struttura di responsabilità (e di funzioni di controllo) professionali, amministrative e politiche ridefinirebbe in senso istituzionale le competenze espresse entro il procedimento. Diventerebbe possibile, su questa base, dare contenuto anche al diritto alla partecipazione al procedimento, statuito dalle nuove normative per i cittadini potenziali destinatari dei servizi, facendone il fondamento procedimentale delle politiche «attive». Un’efficace responsabilizzazione di operatori e street level bureaucracy è infatti precondizione per un’efficiente responsabilizzazione dell’utenza. Entro un tale quadro procedimentale, l’erogazione monetaria potrebbe diventare non una contropartita per la sottoscrizione di un qualsivoglia «impegno», ma una condizione di capacitazione (cfr. Negri, 2002, 22-6): la temporanea liberazione dai vincoli imposti dal bisogno economico che consentirebbe di partecipare alla definizione di un progetto di acquisizione di capacità e risorse di autonomia, concordato con l’amministrazione perché questa ne garantisca la perseguibilità.

43Su questa base potrebbe risolversi, nel disegno della struttura procedimentale, l’irrisoluzione della posizione degli operatori, percepita da questi ultimi come estranea alla determinazione degli strumenti d’intervento (e, quindi, priva di potere), ma emersa, dall’analisi del procedimento, come decisiva ai fini della loro definizione.

5. Procedimentalizzazione, nuovo welfare e conoscenza sociologica

  • 23 È questa base procedimentale dei dilemmi in cui si dibattono gli operatori sociali che è sfuggita a (...)

44L’analisi della comunicazione, entro il procedimento, mette in evidenza gli effetti di «interferenza» che derivano dalla difficoltà, da parte di street level bureaucracy e professioni sociali, di individuare, entro il procedimento, criteri di differenziazione nelle richieste e nelle prestazioni che ne definiscono i rispetti ruoli, sia quando tali ruoli risultino fare capo ad attori diversi (come quando, nei procedimenti appena analizzati, è in gioco la comunicazione tra il nodo decisionale dell’Assessorato e quello del Centro Sociale) che quando risultano concentrati nel medesimo attore (come avviene, entro il nodo decisionale del centro Sociale, per il combinarsi, in capo agli stessi operatori, di funzioni professionali e di funzioni più propriamente amministrative)23.

45In sintesi, la strategia analitica così elaborata consente di rilevare entro questi procedimenti, gli esiti di svuotamento e formalizzazione dell’iter decisionale cui può dar luogo la carenza di strumenti, interni al procedimento stesso, in grado di trasformare in criteri di orientamento, propri dell’agire amministrativamente orientato, criteri di appropriatezza e di validità che derivano da quadri di riferimento e saperi eterogenei rispetto a quello giuridico-amministrativo.

46L’approntamento di strumenti capaci di mediare tra tali quadri di riferimento si conferma, dunque, come un obiettivo prioritario da indicare, innanzitutto, alla stessa cultura giuridica (Pennisi, 1998; 2001), ma anche a quei saperi che, entro il procedimento, dovrebbero poter trovare espressione nell’esercizio delle professionalità coinvolte(cfr. Agodi, 2001, 100-1).

47In particolare, per la conoscenza sociologica, si palesa la possibilità (e la ineludibile responsabilità) di incidere non solo e non tanto sul disegno delle politiche, quanto sui contenuti e le forme che esse assumono nella concretezza della loro attuazione, attraverso il contributo alla formazione delle professioni sociali.

48Intorno alla differenziazione di ruoli, competenze e prestazioni – ed alle strutture decisionali e comunicative che la sorreggono e ne consentono un’efficace integrazione operativa – sembrano giocarsi sia i profili di garanzia costitutivi di un welfare ormai decentrato sia il destino dei nuovi orientamenti di riforma dell’amministrazione. La legge quadro, come pure gli orientamenti di riforma successivi (Libro Bianco sul Welfare, 2003), pur nelle rispettive irresoluzioni, pongono un problema di ridefinizione del contesto decisionale degli interventi di welfare che rende ancora più cruciale quella differenziazione in relazione alla distinzione, per un verso, ed all’integrazione, per un altro, delle due principali funzioni attribuite all’Ente locale, in materia socio-sanitaria: di diretto erogatore di prestazioni o di coordinatore e garante di prestazioni fornite da altri soggetti.

49Da tale ridefinizione del contesto decisionale verrà qualificata quella che si presenta come la relativa opacità dell’iter procedimentale, rispetto all’esercizio da parte degli operatori della propria competenza professionale. Questa potrà rimanere tale o potrà invece trovare, nella proceduralizzazione dell’iter decisionale, gli strumenti di responsabilizzazione e di controllo che la rendano riflessivamente e pubblicamente leggibile in termini di discrezionalità (Galligan, 1996) professionale e/o amministrativa.

50Purtroppo anche la recente e ormai formalmente conclusa sperimentazione del Reddito Minimo d’Inserimento ha rischiato di combinare e sovrapporre i problemi connessi a ciascuna di quelle due funzioni degli Enti locali, attraverso la previsione congiunta di misure d’integrazione del reddito, direttamente erogate, e misure di «accompagnamento» e inserimento sociale, le cui modalità di realizzazione sono state, in genere, affidate ad Enti convenzionati. Senza alcuna determinazione di criteri (e con l’aggravante, prima del varo della l. 328/2000, dell’assenza di un quadro di riferimento legislativo comune) è stata lasciata ai Comuni la determinazione delle forme procedimentali della sua implementazione. Non è stato fatto nessun richiamo ai principi del nuovo procedimento amministrativo, né alcun tentativo di collegamento istituzionale tra la sperimentazione di quella politica ed i processi di mutamento in corso nella configurazione del rapporto tra cittadini ed amministrazioni comunali. Evidente è stata la sottovalutazione dei meccanismi istituzionali che avrebbero contribuito alla configurazione di tale politica e, comunque, la mancata assunzione di responsabilità al riguardo. Si è di fatto lasciato spazio, a livello locale, sia a processi di costruzione di modalità sperimentali di un tale collegamento, che al riaffermarsi di altri, ben noti, meccanismi di collegamento tra politica e politiche; ma non si sono richiesti, per la valutazione degli esiti della sperimentazione di tale istituto, prevista dal legislatore, indicatori relativi alla struttura dei procedimenti, nei diversi Comuni in cui è stato attivato. Non è stato dato modo, così, di monitorare quali esiti esso abbia prodotto in termini di mutamento/riproduzione dei meccanismi istituzionali in gioco nei diversi contesti d’attuazione e con quali conseguenze in termini di disegno della stessa policy.

51Anche tale vicenda richiama alle responsabilità della conoscenza sociologica e all’opportunità di quello spostamento di fuoco, nella ricerca sulle politiche, che qui si è proposto. Ciò che accomuna i risultati di ricerca relativi a politiche theory-based tese ad innescare in ambiti differenti il medesimo «meccanismo sociale» (Pawson, 2002) è un aspetto, sinora sottovalutato, ma che, tuttavia, emerge chiaramente dall’analisi secondaria di quei risultati. È la centralità, nel produrre il mutamento, dei soggetti o delle agenzie istituzionali che, già prima dell’intervento, giocavano. in quell’ambito, un ruolo chiave nel determinare i criteri d’orientamento dell’agire dei destinatari dell’intervento. Il meccanismo principale attivato dall’intervento s’innesca e opera, cioè, sui meccanismi regolativi pre-esistenti, in ciascuno specifico dominio d’intervento (Agodi, 2002). Alla caratterizzazione di quei meccanismi di regolazione, allora, andrebbe rivolta maggiore attenzione – nella conduzione delle ricerche – per ricostruire le condizioni di attivazione di nuovi meccanismi e le configurazioni di esiti prodotte, attraverso gli interventi di policy.

52L’ipotesi che con questo contributo si è inteso avanzare può essere articolata come un’ipotesi relativa alla relazione tra il processo di riforma dell’attività amministrativa, in particolare a livello regionale e locale, e le configurazioni che assumeranno, sulla spinta delle riforme più recenti, i sistemi di welfare locale. Se le categorie intorno alle quali si sintetizza il contenuto del processo di riforma dell’amministrazione pubblica (programmazione, partecipazione, responsabilità, controllo e, da ultimo, valutazione) funzioneranno da quadro di riferimento e da fonte per l’attribuzione di significato alle nuove normative di settore, esse definiranno una dimensione istituzionale entro la quale quelle riforme acquisteranno non solo senso e coerenza, ma anche concreta operatività. Se così non accadrà, le specifiche riforme settoriali trarranno senso da altri quadri di riferimento e daranno luogo a strutture decisionali, comunicative e di azione modellate da altri meccanismi istituzionali, concorrenti: quelli (di mercato, politici, organizzativi, professionali) che di fatto prevarranno in ciascun ambito d’azione che i procedimenti avranno inteso regolare, ma che non troveranno nel procedimento un efficace strumento di regolazione e composizione.

53In relazione al sovrapporsi dei mutamenti in corso nella normativa sul welfare con il contemporaneo processo di ridefinizione e istituzionalizzazione delle professioni sociali, la tensione, nella strutturazione del processo di riforma, riguarda il modo in cui il processo di istituzionalizzazione delle professioni sociali si innesterà sul processo di regionalizzazione e riconfigurazione del welfare. Funzionerà da interfaccia tra i sistemi di welfare locali e un (costruendo) sistema di garanzie e tutele istituzionalizzato a livello nazionale e comunitario o si farà conformare dalla domanda espressa a livello regionale, anche attraverso il nuovo impulso alla regionalizzazione della formazione professionale, proveniente dalle proposte di riforma dell’istruzione secondaria? Troverà nel nuovo sistema di programmazione partecipata una via di fuga per un’ulteriore divaricazione tra le funzioni e i ruoli di progettazione, organizzazione e gestione dei servizi sociali (sempre più chiaramente professionalizzati), da una parte, e, dall’altra, i ruoli di erogazione di prestazioni e servizi o di smistamento dell’utenza verso il «mercato» dei beni e servizi sociali? Finiranno, questi ruoli più immediatamente operativi, per essere interpretati sempre più in termini di routinaria applicazione di criteri predefiniti? O troveranno nel sapere giuridico e nel sapere professionale gli strumenti per legittimare, nei termini di una responsabile e perciò controllabile discrezionalità, l’esercizio della professionalità sociale, integrandola, anche a tali livelli operativi, con i principî che regolano l’attività amministrativa?

54L’effetto combinato delle soluzioni a tali alternative, con quelle che verranno date all’assetto della nuova programmazione, in relazione alle strutture di responsabilità e controllo ed ai criteri di valutazione che caratterizzeranno i welfare regionali, inciderà sulla particolare forma di composizione che si instaurerà tra la regolazione di mercato, quella riferibile allo scambio politico e quella che potrebbe derivare, attraverso la funzione istituzionale svolta dalla riforma dell’attività amministrativa nei confronti delle riforme del welfare, da una riconfigurazione dei diritti sociali e della loro piena effettività.

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Note

1 Le recenti riforme dell’amministrazione sono venute intervenendo proprio sui modi in cui legittimazione e consenso trovano nei procedimenti le condizioni del proprio riprodursi, sino a modificare profondamente – nei termini propri del diritto – la regolazione dei rapporti tra cittadini e amministrazioni pubbliche (Pennisi, 1998) e – nei termini dell’analisi delle politiche – la relazione tra «politiche» e « politica» (Lowi, 1999, p. 227 e ss.; Room, 1995).

2 Questa impostazione ha guidato la ricerca sui procedimenti di erogazione dei servizi sociali nel Comune di Catania, i cui risultati sono riportati in Agodi et al. (2001). Si rinvia a quel volume per una più approfondita discussione dei presupposti e di parte della strumentazione teorico-metodologica delle analisi di cui si darà un resoconto sintetico nel prosieguo di questo contributo.

3 Ci si riferisce alla mediazione, nei procedimenti attraverso cui si formano decisioni pubbliche, di elementi d’informazione che provengono da saperi e competenze specialistiche; ma anche al modellarsi delle strutture procedimentali su criteri provenienti da altri saperi (ad es. l’economia e l’organizzazione aziendale) per riformulare, attraverso la mediazione di categorie rielaborate dalla cultura giuridica (programmazione, partecipazione, responsabilità, controllo), ed integrare (si pensi al rilievo assunto dai criteri di efficienza e, più recentemente, valutazione) i tradizionali principî del buon andamento e dell’imparzialità dell’amministrazione.

4 Si tratta delle relazioni comprese nelle pratiche di Assistenza economica campionate nell’ambito della ricerca sull’erogazione dei servizi sociali nel Comune di Catania, di cui si dà conto in Agodi et al. (2001).

5 Il percorso decisionale di cui consiste il procedimento è stato ipoteticamente operativizzato – sulla base di interviste agli operatori su pratiche «prototipiche» – mediante un diagramma ad albero, in cui i nodi rappresentano punti di decisione ed i rami le alternative aperte ad ogni nodo. L’insieme dei riferimenti tra l’albero ipotetico così costruito e la normativa pertinente, che rende operativamente la qualificazione sociologica del procedimento come contesto concreto d’azione, ha guidato la rilevazione dei percorsi effettivamente seguiti dalle pratiche lungo l’iter decisionale. La ricostruzione dei flussi decisionali relativi all’iter di ciascun servizio ha consentito di ridisegnare l’albero di decisione, rispetto a quello ipotizzato, evidenziando il peso relativo di ciascun nodo – definito come il suo potere discriminante rispetto al percorso successivo delle pratiche – e la frequenza relativa con cui certi rami vengono percorsi ed altri restano esclusi dal flusso di pratiche (cfr. Agodi, 2001, p. 84 e ss.).

6 Per quota base mensile del Minimo Vitale, secondo la normativa di riferimento, si intende la quota corrispondente alla pensione minima inps dei lavoratori dipendenti, periodicamente rivalutata. A tale quota base vanno aggiunte quote prestabilite per ciascun membro del nucleo familiare e possono essere tenute in considerazione alcune voci elencate nel Regolamento comunale: alimentazione, abbigliamento, governo della casa, vita di relazione, spese sanitarie, affitto dell’alloggio.

7 L’articolo del regolamento, ripetutamente richiamato nelle relazioni, definisce l’Assistenza Straordinaria indirizzata «al superamento di una situazione imprevista ed eccezionale, incidente sulle condizioni normali del nucleo familiare e tale da richiedere un intervento urgente, di entità rilevante e comunque non configurabile nella […] casistica» cui sono destinate le altre forme di assistenza. Le relazioni che sostengono la proposta di erogazione di quel servizio non sembrano tuttavia fare riferimento, nelle situazioni descritte, ad elementi che siano immediatamente interpretabili come «imprevisti» ed «eccezionali».

8 La event structure analysis (esa) è stata originariamente elaborata per lo studio delle rappresentazioni soggettive sottese ai processi d’azione strutturati. L’intento è di rendere esplicita ed accessibile all’analisi la conoscenza in uso degli attori sociali coinvolti, problematizzando la narrazione di un processo d’azione per renderne manifesta la struttura causale. I criteri di significato, le regole cognitive e le norme culturali che per l’attore sono presupposti di comprensione di un dato processo d’azione, sono utilizzate dal ricercatore come risorsa per la ricostruzione, attraverso l’analisi di una data narrazione, di un corso di azioni/eventi singolarmente individuato. L’attivazione di tale risorsa culturale dell’attore diventa, per l’interprete, strumento per la ricostruzione di quel corso di eventi, così come le sue regole metodologiche glielo restituiscono come intelligibile alla luce dei significati che il ricercatore stesso può, metodicamente, attribuire all’attore. La tipizzazione di una serie di sequenze riferite al prodursi di eventi considerati analoghi, dal punto di vista dell’attore e/o dell’interprete, è un esito ancora successivo di tale procedimento conoscitivo (cfr. Agodi, 2000).

9 Il significato di quelle selezioni è ipoteticamente ricostruito attraverso il riferimento del testo delle relazioni agli enunciati normativi, scomposti secondo una doppia griglia di significati pragmatico-deontici, e relativi al nodo decisionale cui si riferiscono le relazioni degli operatori sociali. Per i dettagli sulla scomposizione della normativa pertinente, cfr. Pennisi, Consoli (2001).

10 Come accounts (Scott, Lyman, 1968) giustificano la particolare decisione presa, alla luce di quella che viene addotta come motivazione ricevibile, tale cioè da argomentare adeguatamente la decisione stessa, secondo chi ne formula la motivazione, e da renderla accettabile, secondo chi la riceve (Boltanski, Thévenot, 1991) nel prosieguo del procedimento. Come «narrazioni» espongono attraverso quale concatenazione di eventi e di connessioni causali, culturalmente qualificate, si sia prodotta la situazione rispetto alla quale si propone un determinato intervento o l’archiviazione della relativa pratica (cfr. Agodi, 2000).

11 Sono state campionate 775 pratiche, pari al 50% del flusso annuale. Nel 51% dei casi l’Assistente sociale propone l’erogazione di un’Assistenza temporanea, nel 35% di Assistenza straordinaria e nel 6% di Assistenza continuativa. Un’ulteriore 6% di pratiche riceve una proposta di archiviazione e per il rimanente 2% si propone un altro servizio (Assegno terapeutico o Alternativa al ricovero).

12 In tali situazioni ricorrono tipicamente nuclei cui fanno capo minori figli di detenuti – cui il regolamento consentirebbe di erogare l’Assistenza Continuativa – le cui pratiche sono corredate da narrazioni che mettono in evidenza sia il sospetto di inclusione in reti colluse con organizzazioni criminose che atteggiamenti, imputati alle madri, di aperta «sfida» nei confronti delle stesse assistenti sociali.

13 Secondo il Regolamento comunale hanno «diritto all’assistenza in forma temporanea […]: A) persone di età superiore ai 60 anni ed inferiore ai 65 anni che abbiano i requisiti previsti per la pensione sociale; B) anziani di età superiore ai 65 anni ed handicappati fisici e psichici che pur avendo diritto alla pensione non l’abbiano ancora percepita […]; C) nucleo familiare privo di reddito o con reddito inferiore al minimo vistale, per un periodo massimo di 4 mesi; D) persone ammalate […] che […] non percepiscono il normale reddito; E) donne in stato di gravidanza , […] due mesi prima del parto e tre mesi dopo […] che abbiano altri minori a carico; che non convivono con la famiglia […]; che percepiscono uno stipendio inferiore al minimo vitale più l’affitto; F) minori quando i genitori risultano separati […] fino a quando il coniuge affidatario ottenga […] l’assegno dovuto; […] H) tossicodipendenti che abbiano intrapreso una terapia riabilitativa […]».

14 Il regolamento prevede, in effetti, che, nel caso di proposta di Assistenza straordinaria, dato che questa si caratterizza per l’urgenza del bisogno cui è indirizzata, il Consiglio di Quartiere debba convocarsi entro 5 giorni e debba deliberare entro 10, con possibilità, in assenza di tale delibera, di inoltro della pratica, da parte del Servizio sociale, direttamente all’Assessore che potrà decidere in conformità.

15 Oltre che nei confronti di anziani superiori ai 65 anni con pensione sociale minima inps o handicappati fisici e psichici con invalidità superiore al 60%, fino al riconoscimento della pensione, l’Assistenza continuativa è prevista, dal regolamento comunale, per «minori di età inferiore agli anni 15 che siano: 1) orfani di entrambi i genitori, quando gli stessi non usufruiscano di altra assistenza da altri Enti; 2) figli di detenuti, per il periodo di detenzione del genitore, o di chi ne fa le veci; 3) figli appartenenti a nuclei familiari disgregati.

16 Il Regolamento comunale stabilisce che l’assistenza temporanea è «rivolta ai cittadini il cui caso di bisogno presenta il carattere della temporaneità». Il D.P.R. 1987 (applicativo della L.Reg.22/86) la definisce come «erogazione di un contributo mensile per un periodo non superiore a mesi tre ed in presenza di condizioni […] contingenti.. tali da incidere in maniera determinante sulle risorse» del richiedente o del suo nucleo; la sua entità «è commisurata all’eccezionalità dell’evento», non superiore al doppio della quota base del Minimo Vitale e finalizzata «al superamento della situazione problematica».

17 Nelle relazioni, viene sottolineato che eventuali problemi di salute non impediscono lo svolgimento di un’attività lavorativa.

18 Si fa riferimento, come per i casi cui viene erogata l’assistenza per un mese, a richieste avanzate e inevase nell’anno precedente.

19 Le strutture di eventi che danno luogo alla tipologia delle madri sole sono stata ricostruite dettagliatamente in Fortini (2000).

20 In un successivo Regolamento comunale, il paradosso è stato in effetti risolto, abolendo l’Assistenza temporanea e con essa ogni riferimento alla «durata» degli interventi. In seguito all’inclusione del Comune nella sperimentazione del rmi (per due quartieri, in una prima fase) è stato introdotto un intervento di Reddito Minimo comunale, in cui l’esercizio della competenza professionale viene ulteriormente ridotto alla compilazione di un «contratto», svuotato di contenuto specifico e inteso come mero adempimento formale (cfr. Pennisi, Consoli, in questo numero).

21 Il concetto di «categorizzazione sociale» è inteso nel senso in cui lo articola Tajfel (1981).

22 È su questo crinale che si giocano i dilemmi su accennati: tra un uso pragmatico di tipizzazioni costruite su basi empiriche consolidate e lo scivolamento nei meccanismi della categorizzazione sociale; tra l’uso della conoscenza scientifica e la scorciatoia delle rappresentazioni sociali; tra il riferimento a valori che fanno da contrappeso l’uno all’altro e l’adesione parziale e incontrollata ora all’uno ora all’altro.

23 È questa base procedimentale dei dilemmi in cui si dibattono gli operatori sociali che è sfuggita all’analisi di Lipsky (1977) sulla street level bureaucracy, rendendone spuntate, dal punto di vista delle soluzioni ipotizzabili, le pur acute osservazioni. Si veda, in proposito, anche Consoli (1999).

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Maria Carmela Agodi, «Procedimenti amministrativi e professioni sociali nel mutamento delle politiche di sostegno ai redditi»Quaderni di Sociologia, 31 | 2003, 45-65.

Notizia bibliografica digitale

Maria Carmela Agodi, «Procedimenti amministrativi e professioni sociali nel mutamento delle politiche di sostegno ai redditi»Quaderni di Sociologia [Online], 31 | 2003, online dal 30 novembre 2015, consultato il 29 mars 2024. URL: http://journals.openedition.org/qds/1219; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.1219

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Autore

Maria Carmela Agodi

Dipartimento di Scienze Economiche e Sociali - Università di Napoli «Federico ii»

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