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teoria e ricerca

Burocrazie e declino della burocrazia

Giuseppe Della Rocca
p. 137-152

Testo integrale

1. Premessa

1In quest’articolo si vuole sottoporre a discussione una tesi non nuova, quella del declino della burocrazia. La tesi, direttamente o indirettamente è presente nella letteratura principalmente attraverso quelle che sono state chiamate le ambivalenze del fenomeno burocratico; ad esempio tra universalismo e particolarismo, tra partecipazione e gerarchia, tutti fenomeni inerenti il comportamento organizzativo ma che però danno per scontato la stabilità e la legittimazione, nel bene e nel male, della burocrazia. In quest’articolo il tema del declino è invece affrontato dal punto di vista strutturale, dell’inevitabile declino del fenomeno guardando al modello della burocrazia pubblica. Declino facile da individuare sulla base dei cambiamenti intervenuti negli ultimi decenni nei rapporti tra l’impiegato pubblico e lo Stato e nelle logiche d’azione delle amministrazioni dei principali paesi dell’oecd. Sono cambiamenti che mettono in crisi alcuni principi del modello universalmente riconosciuto di burocrazia; in modo particolare il principio della gerarchia degli uffici, dell’uniformità delle regole, dell’esercizio di una attività a tempo pieno rispetto ad altri, indicati da Weber, come la competenza, la minuziosa preparazione specializzata ed il segreto d’ufficio.

2L’interesse dell’autore al declino della burocrazia non ha origine da studi sull’organizzazione amministrativa, ma da ricerche sulla contrattazione collettiva e sulle relazioni sindacali nella pubblica amministrazione. Sono qui utilizzati in parte i risultati e le riflessioni di ricerca di un gruppo di studio internazionale attento ai cambiamenti dei rapporti d’impiego nella pubblica amministrazione in Europa e in alcuni paesi dell’oecd (Bach et al., 1999; Dell’Aringa et al., 2001). Da questo tipo di cambiamenti e dall’analisi complementare dei processi di razionalizzazione e di riforma della struttura dell’organizzazione dell’amministrazione pubblica si possono rilevare alcune caratteristiche del suo declino o della sua trasformazione e di verificare anche la stessa consistenza, dal punto di vista storico istituzionale, del modello unico di burocrazia, a cui spesso recenti studi sulla razionalizzazione amministrativa fanno riferimento.

3L’ipotesi del declino della burocrazia è argomentata nel testo con il diffondersi di più burocrazie all’interno degli stessi modelli nazionali. La presenza di più burocrazie, con regole tra loro diverse è da sempre, nell’amministrazione dello Stato e nelle forme di regolazione pubblica, a differenza che nel privato e nelle forme di regolazione di mercato, indicatore d’inadeguatezza del sistema e di crisi dei principi costitutivi del potere legale che vede l’organizzazione burocratica associata all’idea d’uniformità delle regole in modo da garantire, a tutti i cittadini, un trattamento equo e conforme alla legge, di impedire gli eccessi di discrezionalità e patrimonialismo e di prevenire la corruzione.

4Questa frammentazione dell’amministrazione e degli interessi osservata nelle ricerche, più sopra richiamate, avviene però in modo non univoco, ma con percorsi diversi tra paesi, mettendo così in discussione la tesi della convergenza verso un nuovo modello di burocrazia pubblica. Percorsi che hanno portato alcuni autori, a discutere in modo approfondito sui vincoli ed opportunità nazionali al cambiamento amministrativo, e a mettere, anche e di conseguenza, in discussione i principi considerati come universali del modello classico weberiano.

5L’analisi, nelle pagine che seguono, si concentra sulla diffusione del metodo negoziale e sull’avvio di un processo di razionalizzazione interna alla singola amministrazione nazionale sia per quanto riguarda la struttura, i ruoli che la normativa stessa. Questi fenomeni fanno venire meno, in parte o del tutto, un sistema di sovra e subordinazione degli organi di autorità con poteri di controllo univoco di tutta l’attività dei livelli inferiori. In questo modo la burocrazia pubblica non fa altro che attraversare un periodo di cambiamento, che potremo chiamare epocale, in parte o del tutto simile a quanto avviene nell’impresa capitalistica privata in cui le strutture istituzionali, le imprese e la loro organizzazione in primo luogo, ma anche le agenzie di regolazione dei mercati e gli attori stessi delle Relazioni Industriali, sono messe in discussione e sono disponibili alla sperimentazione in modo tale da consentire ampie possibilità di scelta di come ristrutturarle. Nell’economia del tardo capitalismo l’aumentata richiesta di benessere e di democrazia da parte del mondo del lavoro da un lato e la competitività dei mercati internazionali dall’altro hanno reso necessaria una maggiore innovazione e flessibilità dei processi produttivi rispetto alla centralizzazione e alla stabilità delle organizzazioni delle imprese e delle istituzioni (Kockan et al., 1986).

6I testi dell’oecd (1995, 1996) e di altri autori in particolare il volume del gruppo di Warwick (Ferlie et al., 1996) non fanno che riprendere tale fenomeno dal punto di vista dell’analisi del settore pubblico. Con il termine: «New public management», su cui torneremo più avanti, questi autori hanno voluto indicare, a premessa della loro proposta, che a partire dagli ultimi decenni del secolo scorso sono messi in discussione e sono soggetti a verifica alcuni principi istituzionali e di organizzazione dello Stato moderno. Anche per quanto riguarda lo Stato e i servizi pubblici, la necessità di una razionalizzazione, o se si preferisce di riforma, dell’apparato pubblico, è stata motivata con la maggiore turbolenza delle condizioni sociali ed economiche internazionali, da cambiamenti intervenuti nei rapporti con i cittadini intesi come utenti e consumatori di servizi, oltre che dai limiti del prelievo fiscale come leva finanziaria per contemperare l’incremento della spesa pubblica.

7Una minore stabilità delle condizioni economiche, a partire dall’inizio degli anni 70, ha fatto sì che i governi siano stati costretti a ripensare sia le dimensioni che gli scopi del settore pubblico. Da tale tipo di riflessione non è stata esclusa una critica al ruolo della burocrazia, a partire dai costi e dal modo di operare di quest’ultima. Il rapporto dello Stato con i propri dipendenti e la qualità delle loro prestazioni, i costi e il tipo di razionalità ed efficacia dei servizi sono stati oggetto di verifiche continue sia da parte dei governi che delle oo. ss. Una persistente apprensione per l’insoddisfazione dei dipendenti pubblici e dei cittadini da un lato, e per la crescita della spesa pubblica dall’altro ha facilitato un ripensamento sulla struttura, sulle procedure, sulle attività e servizi svolti dall’amministrazione oltre che sui rapporti d’impiego. Questa propensione delle politiche del governo si è rafforzata, nel caso dell’Europa, con il processo d’integrazione dei diversi paesi e con l’avvento della moneta unica europea.

8Lo stesso incremento della prosperità economica e sociale, l’incidenza di fenomeni in parte nuovi per l’Europa, quali l’immigrazione da altri paesi e continenti, hanno incoraggiato i cittadini verso una richiesta di qualità ed efficacia dei servizi e a paragonare, in alcuni casi, i servizi pubblici con quelli privati. Il dilemma, in parte nuovo dei governi è oggi quello di rendere compatibile la pressione verso un contenimento dei costi con la crescita delle aspettative dei dipendenti pubblici di miglioramento della qualità del lavoro e della qualità e differenziazione dei servizi da parte dei cittadini.

2. Dal rapporto unilaterale al contratto

9Lo studio comparato dei rapporti d’impiego e sindacali nel settore pubblico è risultato specialmente utile per argomentare il tema del declino della burocrazia, come sistema, i cui principi d’azione e procedure decisionali sono definiti per legge dalla democrazia politica e sono rivolti al conseguimento del bene collettivo e non a benefici di tipo particolare. Tutti aspetti che prevedono nel modello classico l’unilateralità nelle decisioni e l’uniformità e centralizzazione delle regole inerenti i rapporti di lavoro per ciascun modello nazionale di amministrazione. Queste caratteristiche richiedono, inoltre, una capacità dell’amministrazione di essere autosufficiente nell’allocazione delle risorse, di definire in modo chiaro i confini della propria organizzazione e di conseguire un alto livello di integrazione interna sia dal punto della struttura che da quello dell’identità dei soggetti.

10Il diffondersi della contrattazione collettiva ha introdotto un metodo di decisione bilaterale nel definire le condizioni di lavoro dell’impiego pubblico, metodo, che a sua volta, ha condotto ad una prima differenziazione e articolazione delle regole in ogni singolo modello nazionale. Il diffondersi della contrattazione collettiva non ha origine dalla razionalizzazione della struttura, né è una risposta delle oo. ss. e dei lavoratori alle recenti politiche di contenimento del costo del lavoro, ma è piuttosto espressione di una richiesta dal basso di nuovi diritti di tutela del lavoro pubblico e il risultato della lotta dei sindacati per il riconoscimento della rappresentanza dei lavoratori come attore indipendente dall’amministrazione in molte decisioni del rapporto d’impiego. Tale fenomeno ha, senza dubbio, dovuto anche tenere conto della pressione dei governi per il contenimento della spesa pubblica e dei salari o della razionalizzazione dell’amministrazione, a partire da paesi come la Gran Bretagna, in cui i governi conservatori hanno fatto, per più di un decennio, di tale tipo di politica la loro bandiera; tuttavia il diffondersi del metodo contrattuale e con esso della privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico ha un percorso proprio, a partire dalla metà del secolo scorso, come movimento per i diritti dei lavoratori contro procedure di tipo autoritario e unilaterale e per una democratizzazione del posto di lavoro.

11Questo processo non è di poco conto, se si considera il cambiamento di status del dipendente pubblico e la rottura della dimensione gerarchica che questo passaggio ha provocato. Infatti, per metodo unilaterale, metodo che ha a lungo dominato e domina tuttora importanti settori della pa, s’intende che i contenuti e le procedure del rapporto di lavoro sono stabiliti esclusivamente da un unico attore, dallo Stato per mezzo della legge o attraverso provvedimenti amministrativi. Procedura da sempre giustificata dal fine di evitare il diffondersi, nell’organizzazione burocratica, di interessi di parte; di gruppi, che per quanto estesi, non saranno mai in grado di rappresentare l’intera collettività alla quale lo Stato nazionale deve rendere conto. Secondo gli studiosi di diritto amministrativo, l’identità e la motivazione della burocrazia pubblica non sono mai state esclusivamente ricondotte allo scambio prestazione - retribuzione, come invece è richiesto dalla logica contrattuale o da un rapporto di lavoro disciplinato dal diritto privato (Rusciano, 1978). Secondo il modello weberiano l’impiegato pubblico è assunto per il perseguimento degli interessi generali; entrando a fare parte dell’organizzazione amministrativa l’impiegato pubblico è chiamato a svolgere un servizio alla collettività e a soddisfare, quindi, un interesse di tipo collettivo in rappresentanza generale di tutti i cittadini e non certo egoistico individuale o della propria associazione di interessi.

12Tale tipo di principio generale, nella sua versione più moderna, non esclude che l’impiegato pubblico entri a fare parte di associazioni o anche di sindacati, o in casi estremi partecipi ad una qualche forma di azione collettiva, tuttavia queste associazioni hanno solo diritti consultivi e la decisione finale sui contenuti del rapporto d’impiego spetta ad un unico ed esclusivo attore, lo Stato attraverso il governo costituzionale che lo rappresenta. Per l’impegno di servizio, rivolto all’interesse generale e alla collettività, e solo in quanto portatore d’interessi generali, sono accordati all’impiegato alcuni privilegi quali garanzia del posto di lavoro, trattamento pensionistico migliore, minore controllo sulle proprie prestazioni. Servizio alla collettività, e quindi rinuncia all’azione collettiva (e in particolare a decisioni bilaterali nei rapporti di lavoro, rivolte a promuovere interessi di parte) condizioni di lavoro privilegiate rispetto a quelle del settore privato dell’economia non sono dimensioni in contraddizione tra loro ma hanno dato luogo ad un modello motivazionale del «civil servant» e ad un rapporto d’impiego peculiare.

13Il costituirsi grazie alla contrattazione collettiva di una procedura decisionale di tipo bilaterale modifica lo status giuridico-istituzionale dell’impiegato pubblico e il principio dell’unica linea di autorità. Tale tipo di principio è ulteriormente messo in discussione quando si ha un’estensione della contrattazione collettiva ad alcuni aspetti, che nel settore privato sono considerati prerogative del datore di lavoro, come la facoltà di organizzare e allocare il personale in mansioni e uffici. Su questa strada, e proprio per questa volontà dei sindacati di voler tutelare in profondità l’intera condizione di lavoro, la contrattazione collettiva tende a diffondersi a livello decentrato e locale mettendo, in tutti questi casi e in modo definitivo, in discussione oltre al principio dell’unica linea di autorità quello della centralizzazione delle decisioni. Questo decentramento della contrattazione tuttavia solo in alcuni paesi deve essere considerato come un fenomeno che ha origine dall’iniziativa delle oo. ss. Esso è in altri, in particolare in quelli anglosassoni Gran Bretagna, Australia, Nuova Zelanda, usa, principalmente il risultato di un decentramento e articolazione della struttura e del sistema decisionale pubblico (di cui parleremo più avanti) voluta dai governi e dalle loro riforme.

14In questo modo il diffondersi, in ogni caso, della contrattazione collettiva, in particolare di quella decentrata, introduce secondo alcuni autori, procedure proprie delle forme di regolazione di mercato. Tuttavia i nuovi contenuti e procedure di definizione dei rapporti di lavoro rimangono molto lontani da quelle del settore privato, e quello che più conta risultano ambivalenti nei significati e negli orientamenti e non trovano ancora una propria definitiva stabilità.

15Un primo esempio di tale ambivalenza è individuato nella determinazione delle retribuzioni e delle condizioni di lavoro. Per una parte della Pubblica Amministrazione, le procedure sono ancora di tipo unilaterale. L’esperienza più rilevante è quella della Germania dove il 40% dei dipendenti pubblici è inquadrato come «Beamte», ruolo di funzionario senza diritto di sciopero e di contrattazione collettiva. Oppure della Francia dove le organizzazioni dei lavoratori hanno il diritto ogni anno alla «négociation préalable» prima che il governo assuma una decisione in merito ad aumenti retributivi o a norme inerenti le condizioni di lavoro. I risultati della negoziazione non sono vincolanti per il governo, esso è libero di decidere quando iniziare le negoziazioni, se raggiungere un accordo e se accettarne i risultati una volta che l’accordo è stato raggiunto. Lo stesso caso della Gran Bretagna è da questo punto di vista piuttosto significativo: più del 25% dei dipendenti pubblici vede le proprie condizioni di lavoro stabilite dal governo in virtù di raccomandazioni fatte da autorità indipendenti. Fino al 1980 queste autorità definivano le condizioni di lavoro solo per un gruppo molto ristretto di lavoratori (medici e forze armate e senior civil servant), il loro potere di intervento è stato successivamente esteso al personale ospedaliero e agli insegnanti proprio dallo stesso governo conservatore fautore della flessibilità, di forme di regolamentazione di mercato e del decentramento e autonomia della contrattazione collettiva (Bordogna, Winchester, 2001).

16Un secondo esempio è dato dalla struttura della contrattazione collettiva. Mentre nei sistemi contrattuali del settore privato e a regolamentazione di mercato è la singola impresa a stabilire le risorse per retribuzioni, nel caso dell’impiego pubblico è tuttora lo Stato che funziona da imprenditore e che decide in buona misura le risorse e delega alle singole amministrazioni, in parte o su aspetti molto limitati, le decisioni sulla definizione del rapporto di lavoro (Dell’Aringa, 1997). Questo tipo di limite fa sì che il vertice stesso delle amministrazioni e i livelli intermedi della gerarchia siano certamente meno interessati, che non il datore di lavoro privato, ad assumere una difesa degli interessi datoriali. L’interesse della gerarchia è molto spesso quello di conseguire un ampio consenso interno alle amministrazioni e di privilegiarlo, specialmente, rispetto ad esigenze di razionalizzazione e contenimento dei costi.

17A questa tendenza verso la centralizzazione si contrappone a sua volta la presenza consistente dal punto di vista numerico di gruppi professionali come gli insegnanti (che da soli costituiscono quasi un terzo in Italia dell’insieme dei dipendenti pubblici), i medici, ma anche gruppi occupazionali non appartenenti alle professioni tradizionali come i vigili urbani nel comparto delle autonomie locali, con una propria identità, forme di regolazione esplicite ed implicite e una propria autonomia sul lavoro. Con la contrattazione collettiva, questi vasti gruppi occupazionali tendono a considerarsi separati dagli altri lavoratori del comparto di appartenenza (scuola, sanità, autonomie locali) grazie ad un proprio potere posizionale e assumere una forza contrattuale difficilmente immaginabile nel settore privato.

18Tutti questi aspetti se da un lato evidenziano, senza dubbio, il superamento del modello weberiano (unilateralità, status pubblico, uniformità e onnicomprensività delle regole) dall’altro rilevano l’incertezza nella definizione, per il futuro, dei rapporti d’impiego nelle amministrazioni. Innanzitutto tra mantenimento di procedure unilaterali e diffusione della contrattazione collettiva e, per quanto riguarda quest’ultima, tra una scelta strategica che privilegia il decentramento o la completa autonomia degli attori a livello locale e la conferma o il ritorno, in modo più o meno esplicito, a privilegiare la centralizzazione del sistema per consentire un controllo dei costi e delle retribuzioni e, per gli stessi sindacati, maggiore uniformità ed uguaglianza nelle condizioni di lavoro dei propri iscritti. Tale incertezza dà luogo all’ambiguità dei comportamenti organizzativi tra azioni rivolte a conseguire una flessibilità della struttura contrattuale, dei rapporti di impiego, della normativa, della distribuzione delle risorse e delle retribuzioni, e azioni rivolte al controllo unilaterale oppure centralizzato onde evitare il proliferare di interessi particolari e di parte, la crescita della spesa e le difficoltà della parte datoriale, a livello decentrato, a gestire il conflitto e le relazioni con la controparte. Lo stesso dicasi per le oo. ss. propense in alcuni casi alla contrattazione collettiva anche a livello decentrato, a definire rapporti d’impiego flessibili ma anche a contenere le differenziazioni nei trattamenti retributivi e delle condizioni di lavoro attraverso la contrattazione centralizzata.

3. Il nuovo management pubblico

19L’altro importante fenomeno che contribuisce al declino della burocrazia è quello del cambiamento delle strutture e procedure amministrative. Tale innovazione avviene in tempi più recenti come soluzione ai problemi d’efficienza e di efficacia attraverso una revisione dei rapporti che intercorrono tra politica e burocrazia. In alcuni casi, come in Gran Bretagna, questo tipo di cambiamento può anche essere considerato come una risposta al diffondersi e all’invadenza della contrattazione collettiva, in altri casi invece, come in Italia, è una riforma parallela e non contrastante con il pieno riconoscimento del potere contrattuale delle oo. ss. Con il modello del nuovo management pubblico l’amministrazione non è più considerata come un’unica organizzazione, con strutture, regole e metodi di direzione e conduzione identiche e uniformi, ma piuttosto come un settore dell’economia nel suo complesso, con più di una organizzazione con proprie strategie, servizi, prodotti anche in competizione tra loro e di conseguenza anche con problemi di razionalizzazione organizzativa per poter competere ed affermarsi.

20La prima e forse la più importante chiave di lettura di questa riforma è la frantumazione delle grandi amministrazioni, ad esempio i ministeri, in unità autonome. Unità amministrative più ridotte in base al tipo di servizio e prodotto onde cercare di evitare una sovrapposizione di responsabilità nella scala gerarchica, di realizzare una maggiore trasparenza sui costi e sui risultati. Idea del tutto simile al modello che ha influenzato le ristrutturazioni delle grandi imprese private: quella di una esternalizzazione di servizi e prodotti, di un appiattimento della gerarchia, e di un ampliamento del grado di discrezionalità e di autonomia dei dirigenti responsabili delle nuove unità.

21Questo tipo di riforma della struttura amministrativa pubblica non significa automaticamente la rinuncia alla centralizzazione d’importanti decisioni. Se si prendono come esempio amministrazioni centrali come i ministeri, parte dei loro servizi viene delegato ad «agenzie pubbliche»: organizzazione alla quale è demandata l’implementazione operativa delle politiche, mentre il ruolo e la responsabilità di definirle e di stabilire le risorse da impegnare rimane al ministero con un’organizzazione più snella esclusivamente dipendente dal potere politico.

22La seconda chiave di lettura è data dalla formula del «quasi mercato». Con questo termine si vogliono cambiare, alcune regole che stabiliscono le relazioni tra il decisore politico e le unità amministrative e tra queste ultime e le imprese private nell’implementazione delle politiche e nella produzione di beni servizio. La formula del «quasi mercato» è resa possibile grazie alla frammentazione della struttura ad un forte decentramento delle decisioni operative alla periferia sostituendo l’originario controllo attraverso gerarchia con quello, che è stato chiamato, il controllo attraverso contratto (Bobbio, 2000).

23Da una parte il contratto è utilizzato come strumento di regolazione interamministrativa, tra governo e unità amministrative operative, come nel caso delle Agenzie o tra le unità amministrative stesse, dall’altra attraverso l’estensione della pratica dell’appalto, in modo da consentire la competizione tra unità pubbliche, o tra queste ultime e le imprese private per acquisire le concessioni di servizi pubblici. Utilizzando una terminologia molto in uso nei paesi anglosassoni, in questo secondo caso le unità non sono più amministrative ma diventano «unità di business», in quanto interagiscono tra loro per mezzo di contratti privati che stabiliscono le caratteristiche, la qualità e il prezzo delle forniture.

24La riforma si basa sull’assunto, proprio delle teorie classiche del management, per le quali, l’efficienza e l’efficacia delle organizzazioni e dei dirigenti sono date dalla competizione tra unità per acquisire contratti piuttosto che da valori, motivazioni, indirizzo gerarchico amministrativo interni alle amministrazioni. L’utilizzo di forme di regolazione di mercato è visto da molti come la scelta più radicale e difficile da attuare nell’ambito pubblico, ma, allo stesso tempo, essa è considerata essenziale per l’innovazione della burocrazia pubblica.

25In questo modo cambiano in gran parte le condizioni che hanno assicurato sinora l’erogazione dei servizi. Si riduce l’uniformità del trattamento, perché inizia, seppure in forme diverse, una competizione tra apparati pubblici e, anche in alcuni casi, tra questi e i privati, dando luogo a continui adattamenti e a modalità d’esercizio della prestazione e a risultati tra loro spesso differenziati. Si modifica anche, secondo alcuni (Fedele, 2002) la logica della responsabilità politica; tutti i problemi operativi sono allontanati dalle competenze del governo il cui ruolo e le risorse sono innanzitutto circoscritti alle scelte strategiche.

26La terza chiave di lettura, che viene come logica conseguenza delle prime due, si basa sulla diffusione nel settore pubblico di tecniche di gestione derivate dal mondo imprenditoriale privato e utilizzate per la verifica dei risultati e l’efficienza delle organizzazioni. Il termine, utilizzato da alcuni autori, è quello di «professional manager» (Farnham et al., 1996) termine rivolto a privilegiare una cultura e ruolo aziendale e di gestione rispetto ad una di tipo giuridico legale e di tutela dei diritti di cittadinanza comune.

27Il paradigma del ruolo del burocrate pubblico è, da sempre, definito dal principio di competenza e d’autorità imparziale, disciplinato attraverso leggi e regolamenti amministrativi. La sua posizione richiede una preparazione specializzata, un corso di studi predeterminato, prove di qualificazione per l’assunzione e per il passaggio a mansioni superiori, obbedienza alle norme e procedure pubbliche e a ruoli superiori e non alle specifiche persone che li ricoprono. Il suo grado d’autonomia e la sua responsabilità sono limitati dalla gerarchia, dalle regole e procedure che solo raramente può modificare; poca o nessuna discrezionalità ha anche nell’allocazione e distribuzione delle risorse. La sua condizione di funzionario si accompagna di solito con un prestigio professionale di ceto, con carica di durata vitalizia, con meccanismi di selezione, promozione e retribuzione definiti dalla legge o da regolamenti amministrativi non direttamente dipendenti dal potere politico o dall’utente.

28Il nuovo paradigma del «professional manager» pone invece la propria enfasi sulla responsabilità nel conseguimento degli obiettivi, dei programmi per migliorare il rapporto con l’utenza, sulla necessità di controllare e misurare i risultati rispetto alle risorse impegnate, sul miglioramento complessivo della gestione economica e produttiva dell’amministrazione. Si auspica in questo modo, più di quanto la prassi della burocrazia abbia fatto, l’affermazione di un potere discrezionale in grado d’essere autonomo rispetto alla normativa giuridico legale e alle pressioni e all’influenza delle associazioni professionali e dei sindacati.

29Tale modello include la possibilità per il dirigente di gestire e controllare i propri collaboratori attraverso la valutazione e la retribuzione di prestazione, la mobilità e il trasferimento interno, il reclutamento e la selezione diretta del personale senza ricorrere a concorsi pubblici. L’autonomia dei dirigenti per decisioni inerenti le retribuzioni e la contrattazione collettiva è auspicata in quanto congruente con il decentramento delle responsabilità di direzione, con la flessibilità e con la differenziazione delle soluzioni da adottare in ciascun tipo di organizzazione, con l’utilizzo di sistemi retributivi non più dipendenti da regole uniformi, come gli scatti automatici di anzianità, ma dalle prestazioni variabili e differenziate dei dipendenti.

30L’implementazione e il consolidamento di questo paradigma presuppone un cambiamento dello status sociale sul mercato del lavoro dei dirigenti della p.a. Tale svolta è perlomeno auspicata per il vertice delle amministrazioni e per quei ruoli che hanno la completa responsabilità di unità amministrative autonome. Il nuovo dirigente pubblico è, in questo caso, reclutato direttamente dal potere politico: il suo rapporto d’impiego è a termine, e il rinnovo del contratto individuale avviene in base alla valutazione dei risultati conseguiti. Il mercato del lavoro dei dirigenti diventa, in questo modo, competitivo, non più garantito dall’impiego a vita; i concorsi pubblici per prove d’esame e titoli di studio e la seniority non sono più i soli criteri rilevanti per il reclutamento e la carriera; i salari diventano fluttuanti legati alle prestazioni. Per tutte queste ragioni si prevede la realizzazione di carriere anche rapide, in modo da fare emergere nuovi talenti, di sistemi retributivi flessibili e un turn over, interno ed esterno, elevato o perlomeno diverso da quello che contraddistingue la burocrazia tradizionale.

31Queste tre dimensioni, che definiscono il «New Public Management», hanno come logica quella di assicurare un’ottimizzazione dei processi e dei risultati e di separare l’ambito della gestione da quello della politica. Due sono tuttavia i principali limiti che sono rilevati nella prassi d’innovazione della burocrazia. Il primo riguarda l’ottimizzazione del servizio e il rapporto con il cittadino-utente. Quest’offerta d’ottimizzazione delle risorse e dei servizi al cittadino non ha le stesse opportunità di controllo e di verifica da parte dell’utenza di quelle riscontrabili nelle forme di regolazione di mercato. Questo tipo di limite è possibile riscontrarlo in più di un’occasione.

32Innanzitutto, l’adozione di metodologie quali quelle della misurazione della produttività o il «management-by-objectives», o ancora altre forme di valutazione ed individuazione dei risultati non riescono sempre a trovare un’applicazione diffusa e non sempre danno origine o contribuiscono a definire standard di prodotto prestazione universalmente riconosciuti. Essi non sempre costituiscono, per questa ragione, uno strumento di verifica dell’ottimizzazione, delle prestazioni individuali e collettive dei dipendenti e del servizio pubblico e a maggior ragione non sempre sono uno strumento di valutazione da parte dei cittadini del tipo di risultato o servizio atteso.

33Lo stesso avviene per quanto riguarda le possibilità di scelta e di verifica da parte degli utenti sul tipo e qualità dei servizi. Nella gran parte dei casi gli utenti non possono sostituire i fornitori, di cui sono eventualmente insoddisfatti, in quanto non esistono alternative all’offerta di beni individuali o collettivi. A loro volta procedure o censimenti per verificare il grado di soddisfazione dell’utenza risultano, rispetto alle regole di mercato, poco efficaci e costosi.

34Il secondo limite è inerente la logica e gli effetti dell’innovazione proposta. Su questo punto, per quanto riguarda l’Italia, basti richiamare la tesi di Bruno Dente per il quale il tema centrale della riforma amministrativa non è tanto un problema di management (della gestione) dei servizi ma quello del processo di «policy making», vale a dire, secondo l’autore, dei meccanismi attraverso cui sono identificati i problemi collettivi, discusse ed individuate le alternative e le soluzioni e attuate le decisioni assunte in un quadro unitario, anche se non centralizzato. Secondo quest’autore poco credibile è la distinzione tra l’ambito della politica, che definisce le risorse e gli obiettivi e quello della burocrazia, che è responsabile dell’attuazione.

35Questa divisione risente dei limiti più volte richiamati a proposito dei processi organizzativi razionali-sinottici della distinzione tra fini e mezzi; divisione che non tiene conto dell’incertezza degli obiettivi, della necessità di sperimentare, di situazioni in cui i problemi non possono essere sempre definiti a priori e risolti in maniera univoca e dove le soluzioni adottate ripropongono a loro volta nuovi problemi e soluzioni. Questa stessa divisione se da un lato cerca di risolvere il problema della stabilità e continuità dell’azione amministrativa rispetto alla routine non risolve il problema della gestione dell’innovazione politico istituzionale e dei nuovi servizi in cui è necessaria una sperimentazione, una rivisitazione durante il processo di cambiamento degli obiettivi e orientamenti che non può che essere fatta dalla politica (Dente, 1999).

36In sintesi se è indubbia la necessità di razionalizzare e di stabilire criteri d’ottimizzazione dei servizi, ancora incerti sono i criteri e le strade da percorrere in un contesto di fatto non regolato completamente da meccanismi di mercato. Il declino del modello burocratico è reso evidente sia dai risultati del processo di riforma in corso che dagli stessi suoi limiti. I risultati sono dati finora dalla frantumazione e dall’articolazione delle regole e dei comportamenti organizzativi rispetto alla maggiore complessità del contesto sociale. I limiti stanno nelle modalità in cui queste diverse organizzazioni esercitano il principio dell’ottimizzazione delle prestazioni e dei rapporti con i cittadini e le associazioni e di come, a loro volta, tali aspetti coinvolgono o danno priorità al ruolo della politica rispetto alle strutture e ai ruoli della burocrazia.

4. Modelli di burocrazia

37Il «New public management» è spesso visto dall’oecd e da molti attori e policy makers come una strategia verso un modello unico di convergenza dei vari governi nazionali. I risultati dell’analisi comparata tra paesi sulle trasformazioni dei rapporti d’impiego non confermano, invece, la tesi della convergenza e mettono, al contrario, in evidenza più strategie di cambiamento della struttura burocratica e delle relazioni industriali.

38Una strategia di cambiamento della burocrazia pubblica corrisponde in larga parte all’idea del «New Public Management». Tale modello è ben illustrato sul piano empirico da paesi come l’Australia, la Nuova Zelanda, la Gran Bretagna che, più di altri, hanno dato ampio risalto all’efficacia dei servizi e dei costi e all’autonomia decentrata della dirigenza pubblica. Per realizzare questo tipo d’autonomia sono state condotte importanti modifiche nell’architettura del sistema amministrativo quali: la creazione «d’unità di businness» autonome, forme di competizione tra unità e tra queste e imprese private per quanto riguarda l’appalto di servizi, procedure finanziarie in cui le risorse sono assegnate per risultati e non per attività, la rimozione o la modifica di forme di regolazione amministrative e legali per permettere l’utilizzo dei contratti a tempo determinato per dirigenti e non dirigenti e per consentire la valutazione dei risultati, la selezione, lo sviluppo di carriera e la retribuzione del personale sulla base delle prestazioni, e non attraverso la sola certificazione dei titoli o la seniority.

39La seconda strategia di cambiamento della burocrazia pubblica corrisponde invece ad un adattamento del modello amministrativo classico. Tale modello è ben illustrato dall’esperienza di alcuni importanti paesi europei come la Francia, la Germania, la Spagna ma anche da alcuni paesi non europei come il Giappone. In queste esperienze la burocrazia è un corpo unico, con una centralizzazione delle decisioni e delle risorse (come il caso della Francia) o con una rete unitaria di regole amministrative (come il caso della Germania). Il ruolo della dirigenza è disciplinato da una fitta normativa giuridico-legale che ne garantisce l’autonomia rispetto alla politica, ma ne limita la discrezionalità nella gestione. L’adattamento è intervenuto con l’introduzione di strumenti di controllo dei costi e dei risultati e con forme di valutazione delle prestazioni. Tuttavia , anche se in alcuni casi si sono sperimentate forme di valutazione delle prestazioni della dirigenza e/o assunzioni di managers provenienti dal privato, il contratto d’impiego dei dirigenti rimane in larga parte a tempo indeterminato con una selezione per carriere interne, per titoli e anzianità di servizio.

40La terza strategia corrisponde ad un decentramento nelle forme di regolazione e nella gestione delle risorse, mantenendo immutata la dimensione pubblica ed amministrativa dell’intera struttura. Tale modello è ben definito sul piano empirico dall’esperienza dei paesi quali la Danimarca e la Svezia e in parte dagli Usa. In queste esperienze prende corpo un disegno della dirigenza il cui ruolo di autonomia e responsabilità è configurato grazie al decentramento delle risorse finanziarie e nella discrezionalità di stabilire forme di regolamentazione locale. Particolare enfasi è data alla valutazione delle prestazioni anziché la certificazione di titoli e l’anzianità di servizio.

41Nel caso di paesi scandinavi, la formazione di un «management pubblico» è orientata a trasformare lo Stato in una «federazione di welfare communes» (Premfors, 1998). L’idea, anche in questo caso, è che lo Stato e le altre istituzioni di governo del bene pubblico devono essere finalizzate alla regolamentazione e al controllo, mentre l’esecuzione può essere affidata ad agenzie autonome, pubbliche o anche private. A differenza del modello privatistico del «new public management», tuttavia tale autonomia di gestione è realizzata con la collaborazione delle associazioni professionali e dei sindacati o con altre forme di partecipazione dei lavoratori, che costituiscono un’importante risorsa nella legittimazione e implementazione delle nuove politiche del personale.

42Il rapporto d’impiego per i dirigenti rimane quello pubblico, con contratti a tempo indeterminato, selezione pubblica delle carriere interne. In questo modo questi paesi sono rappresentativi di un approccio empirico in cui si assume l’ipotesi che la produzione di beni e servizi nel settore pubblico è, comunque, determinata dal mercato politico con una logica sostanzialmente diversa da quella dell’economia di mercato. Forme di regolazione di mercato sono tuttavia indispensabili per ridurre la gerarchia, rendere più flessibile ed efficiente la struttura amministrativa, dare maggiore responsabilità ai vertici della burocrazia.

43Le tre strategie di cambiamento più sopra richiamate non hanno tuttavia l’ambizione di rappresentare dei modelli esaustivi. Nel caso italiano, ad esempio, da un lato è stata data enfasi alla separazione tra ruolo della burocrazia e quello delle istituzioni politiche, all’autonomia del dirigente nella gestione delle risorse e nei rapporti con le organizzazioni sindacali, alla privatizzazione del rapporto di lavoro (i ccnl non sono più disciplinati dalla normativa di diritto pubblico) e più di recente alla contrattazione collettiva locale, riforme in parte simili a quelle di una strategia propria del modello del «new public management». Dall’altro questi tentativi di decentramento e autonomia della dirigenza, sono inseriti in un quadro di centralizzazione legale e amministrativa, fitto di regole molto specifiche che definiscono a priori le risorse, i comportamenti nella gestione e rendono alquanto difficile una delega di poteri alla dirigenza. Il rapporto d’impiego della dirigenza rimane a tempo indeterminato, le forme di selezione per l’accesso sono di tipo pubblico anche se le carriere sono in parte definite da nuove tecniche di gestione.

44L’assenza di convergenza è stata in parte spiegata da alcuni autori facendo ricorso ad un’analisi storico-istituzionale (si veda ad esempio per l’Italia il lavoro di Marcello Fedele, 1998), senza però ancora conseguire un quadro interpretativo complessivo delle differenze tra paesi per quanto riguarda le riforme.

45Il lavoro di Christoph Knill (1999) ha cercato di dare un contributo metodologico sistematico agli studi comparativi sulla burocrazia usando come chiave interpretativa il ruolo della burocrazia e della politica nell’ambito dei processi di riforma amministrativa che si riferiscono al modello del «new public management». Tale contributo è stato condotto analizzando la capacità di riforma di due paesi la Gran Bretagna e la Germania. La scarsa diffusione delle riforme di questo tipo in Germania è dovuta, secondo l’autore, alla maggiore autonomia e capacità d’interagire con l’ambiente esterno della burocrazia che non in Gran Bretagna, in cui l’amministrazione burocratica esercita solo una funzione strumentale per l’azione politica. Per l’autore, di conseguenza, una burocrazia dipendente dalla sfera politica può essere cambiata molto più facilmente dall’esterno mentre una più autonoma può mantenere una sua identità e bloccare o reinterpretare una legislazione che cerca di cambiarla.

46L’autonomia è individuata, dall’autore, nella stabilità di norme e procedure amministrative. Mentre in Gran Bretagna esiste una struttura di regole e procedure amministrative molto malleabile, stabilite dalla prassi del diritto comune, nel caso tedesco, o modello weberiano come lo chiama l’autore, esiste una fitta rete di regole e procedure legittimate da una poderosa disciplina giuridica. L’aspetto forse più importante della Germania è che le procedure amministrative sono rinforzate dalla Costituzione, mentre all’opposto in Gran Bretagna, l’assenza di una Costituzione scritta stabilisce la completa supremazia del Parlamento e consente alla leadership politica di configurarle e cambiare come meglio crede la struttura burocratica.

47La forza politica dell’esecutivo, concentrazione e centralizzazione del potere e della leadership è la seconda dimensione analitica utilizzata. La Germania è caratterizzata dalla limitazione del potere politico centrale e dal suo decentramento alle regioni. Lo stesso potere politico è vincolato da procedure di consultazione con associazioni di interesse e dalla verifica legale delle decisioni da parte di agenzie costituzionali. La Gran Bretagna è, al contrario, caratterizzata dalla centralizzazione del potere entro una struttura unitaria dello Stato e da un sistema in cui la competizione politica è l’unica forma di legittimazione del sistema.

48Queste differenze trovano secondo l’autore una loro spiegazione storico-istituzionale, nella formazione, nei rispettivi paesi, del sistema politico democratico e della burocrazia. Mentre in Gran Bretagna l’avvento della democrazia politica ha preceduto quello della burocrazia, e l’identità della funzione Stato è innanzitutto costituita dal parlamento e dal sistema politico; in Germania la burocrazia si è costituita come la spina dorsale dello Stato prima dell’avvento della democrazia politica, ed è sopravvissuta, con pochi cambiamenti, passando attraverso regimi politici molto diversi tra loro.

49Anche in questo caso, i recenti studi comparativi sulle riforme per la razionalizzazione della amministrazione pubblica mettono in evidenza, una maggiore incertezza sulle soluzioni, l’impossibilità di una convergenza nel cambiamento anche a causa di una diversa configurazione dei modelli politici ed istituzionali e dei principi e strumenti amministrativi della burocrazia. In questo modo e in parte, questi studi ripercorrono, pur analizzando fenomeni diversi, il dibattito e la crisi del modello burocratico nel settore privato. Basta richiamarsi alle ricerche di Joan Woodward, nel South Sussex, che hanno messo in discussione negli anni 60 i principi del Taylorismo come legge universale per l’organizzazione delle imprese private. Queste ricerche, condotte su più di cento imprese rilevavano «in modo sorprendente», non solo come l’Organizzazione Scientifica del Lavoro veniva applicata in modo diverso, ma come alcuni principi, quali quello della gerarchia e delle procedure e regole formali venivano, di fatto, capovolti nell’esperienza pratica. In questo caso lo stabilirsi di più modelli gerarchici e procedurali era determinato dalle condizioni di mercato, come, almeno cosi sembra oggi, quelli burocratici pubblici lo sono per le diverse condizioni della regolazione politica.

50La scoperta del taylorismo, come «formula contingente» e non come modello universale di direzione burocratica dell’impresa, coincide, nel settore privato con l’inizio di nuove sperimentazioni, con il suo declino e con il diffondersi di nuove idee e nuovi paradigmi sull’organizzazione dell’impresa. La scoperta o la maggiore enfasi sull’esistenza di principi e di applicazioni pratiche diverse dal modello dominante è diventata anche fonte per soluzioni e aggiustamenti di trasformazione del mondo del lavoro e della nuova produzione industriale.

5. Alcune osservazioni conclusive

51Gli elementi di riflessione riportati mettono in rilievo l’impossibilità di un modello con una concezione gerarchica e deduttiva della politica e dello Stato. Sembra invece essere evidente un necessario riconoscimento di una pluralità d’interessi pubblici. L’esplosione della burocrazia, osservata nei diversi passaggi di questo testo, corrisponde ad una tendenza strutturale dovuta alla differenziazione della società, delle funzioni; differenziazione appunto che richiede un’articolazione degli apparati, delle metodologie di gestione delle risorse, dei rapporti e relazioni di lavoro e un coinvolgimento degli attori che sempre di più, all’interno o all’esterno dell’amministrazione partecipano alla definizione e all’attuazione delle politiche e dei servizi pubblici. Tutti fenomeni, questi ultimi, che come abbiamo visto hanno molte similitudini con le tendenze dell’organizzazione in settori ad economia di mercato.

52Si è cercato di mettere in evidenza come l’amministrazione non vada per nulla nella direzione dell’armonia, dell’uniformità delle strutture e delle procedure, ma deve adattarsi invece all’inevitabile loro frantumazione rispetto alle differenze degli interessi e della struttura della società. Sembra che il miglior assetto istituzionale possibile sia quello che rifletta tale tipo di complessità sociale. In questo modo si minimizza il rischio che il gioco degli interessi si svolga fuori e contro le regole istituzionali e che le istituzioni siano, nel medio periodo, delegittimate rispetto alle dinamiche degli interessi emergenti.

53Le riforme degli ultimi decenni condotte nei paesi dell’oecd hanno come elemento in comune l’idea che il punto di partenza per la trasformazione istituzionale non può che essere l’amministrazione, intesa quest’ultima come lo Stato in azione. Questo tipo di interesse non è di poco conto, esso, infatti, rovescia l’impostazione sinora dominante, quella deduttiva, per cui occorre innanzitutto occuparsi della formazione della volontà politica e poi il resto seguirà quasi automaticamente. A questo tipo di riconoscimento va tuttavia osservato che la convergenza verso un modello amministrativo unico, valido per tutti i paesi e amministrazioni non sembra più credibile anche in ragione di come si è realizzato, nella costruzione dello Stato moderno, il rapporto tra politica e burocrazia e del grado di complessità e diversa articolazione della pluralità degli attori e dei sistemi sociali ai quali il cambiamento si riferisce. Il cambiamento sembra quindi costretto in percorsi tra loro diversi, non solo tra paesi ma anche tra comparti e amministrazioni che fanno parte della burocrazia pubblica.

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Giuseppe Della Rocca, «Burocrazie e declino della burocrazia»Quaderni di Sociologia, 33 | 2003, 137-152.

Notizia bibliografica digitale

Giuseppe Della Rocca, «Burocrazie e declino della burocrazia»Quaderni di Sociologia [Online], 33 | 2003, online dal 30 novembre 2015, consultato il 28 mars 2024. URL: http://journals.openedition.org/qds/1172; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.1172

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Autore

Giuseppe Della Rocca

Dipartimento di Sociologia e di Scienza Politica – Università della Calabria

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