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la società contemporanea / Terrorismo e antiterrorismo nel XXI secolo: una nuova sfida per le democrazie liberali contemporanee

Antiterrorismo e stato: dalla sicurezza nazionale alla sicurezza umana

Vincent Della Sala
p. 39-54

Testo integrale

1. Introduzione

1Mentre il terrorismo può essere, come Enzo Rutigliano sostiene in questo fascicolo, la continuazione della guerra con altri mezzi, esso pone domande sulla natura e sulle dimensioni della sicurezza nel sistema internazionale dopo la Guerra Fredda. La guerra era una parte della concezione tradizionale della sicurezza, una concezione che ha avuto gli stati nazionali come protagonisti centrali, sia come fonti che come minaccia alla sicurezza. Tuttavia, il decennio dopo la fine della Guerra Fredda ha visto emergere una spinta per ridefinire la sicurezza da un punto di vista puramente militare e nazionale a un’enfasi sulla sicurezza «umana». Coloro che dovevano essere protetti non erano più gli stati ma gli individui; e le minacce non erano limitate agli eserciti organizzati degli stati nazionali, ma dovevano riguardare anche una gamma di fattori sociali, economici e politici come la povertà, l’ambiente e gli abusi a danno dei diritti umani. Di conseguenza, gli stati hanno dovuto lottare con altri attori promotori della sicurezza, come pure rispondere ad accuse che essi fossero spesso la fonte di minacce alla sicurezza dei loro cittadini.

2Gli scopi di questo articolo sono due. Anzitutto, vuole dimostrare la tensione tra il carattere del terrorismo internazionale, radicato nel concetto emergente di «sicurezza umana», e la risposta, nella forma della «guerra al terrorismo», che è invece radicata nella concezione convenzionale di sicurezza come nozione militare basata sullo stato nazionale. Il secondo scopo è di spiegare la «guerra al terrorismo» come un tentativo di resistere allo sviluppo della sicurezza umana come nuova base per l’ordine nel sistema internazionale e come un tentativo di difendere i principi dell’interesse nazionale e della potenza militare. Nello stesso tempo, la guerra al terrorismo può anche essere interpretata come uno sforzo per limitare le domande di sicurezza a questioni puramente militari, così impedendo che vengano estese al punto tale da includere le minacce della globalizzazione economica, la degradazione ambientale e gli abusi a danno dei diritti umani.

3L’articolo sarà diviso in due paragrafi. Il primo dimostrerà l’emersione del concetto di «sicurezza umana» per dimostrare che esso riflette e contribuisce a uno svuotamento dell’autorità politica dello stato negli anni Novanta. In tal caso, una definizione più ampia di sicurezza umana è stata parzialmente una risposta a processi di liberalizzazione e di globalizzazione economica. La seconda parte dell’articolo illustrerà i modi in cui, malgrado il terrorismo possa essere coerente con molte delle caratteristiche associate alla sicurezza umana, la guerra al terrorismo viene combattuta con mezzi militari convenzionali. Questo potrebbe essere spiegato come un modo per neutralizzare gli argomenti a favore della sicurezza umana e concentrare l’attenzione sulle forze armate piuttosto che sulle cause più profonde delle minacce terroristiche.

2. Dalla sicurezza nazionale a quella umana: nuovi attori, nuovi problemi, nuovi strumenti?

4La sicurezza implica il fatto che certe misure devono essere prese contro una minaccia potenziale o reale. Significa avere strumenti che, con una legittimità politica, identificano chi e che cosa possa essere una minaccia, e significa schierare i mezzi necessari per assicurare che le minacce non si materializzano. La sicurezza nel sistema internazionale nel periodo moderno è stata definita nei termini della centralità dello stato, inteso sia come la fonte delle minacce alla sicurezza che come strumento di protezione (Waltz, 1993). Infatti, il pensiero realista nelle relazioni internazionali, che risale a Machiavelli, Hobbes e Schmitt, può concepire l’ordine nel sistema internazionale soltanto come un’emanazione della necessità che gli stati garantiscano la sicurezza da altre minacce potenziali o reali presenti nella forma di altri stati (Morgenthau, 2005). Centrale a questa visione della sicurezza era il concetto che fossero gli stati a incorporare e a determinare l’interesse nazionale; mentre il suo perseguimento condurrebbe inevitabilmente a un conflitto con gli altri stati. I principi che organizzano il sistema sono stati basati su quello che è stato definito come il «dilemma della sicurezza». Poiché gli stati erano le uniche fonti credibili e legittime di sicurezza, il loro ruolo e il loro compito era di acquistare la potenza e le risorse necessarie per assicurare la propria integrità e scoraggiare qualsiasi minaccia (Wheeler e Booth, 1992). Tuttavia, dato che il gioco è a somma zero, ogni mossa da parte di uno stato per assicurare la propria protezione e la propria sopravvivenza è interpretata non come una misura difensiva, ma come una minaccia reale o potenziale a tutti gli altri stati. Il risultato è che il sistema internazionale sarà sempre caratterizzato da un conflitto tra stati: il risultato non tanto delle minacce ma delle mosse e delle strategie degli stati per garantire la pace e la sicurezza per i proprio cittadini.

5Questa concezione del sistema internazionale è stata portata, per definizione, a vedere la sicurezza in termini nazionali e militari. Le minacce provenivano dagli stati nazionali ed erano rivolte agli stati nazionali. E questo è avvenuto principalmente nella forma di pressioni militari piuttosto che economiche o politiche. Quello che manca in questa visione del sistema internazionale è qualsiasi agenzia o organizzazione dalla parte dei cittadini: o nella forma di una minaccia alla sicurezza dello stato o come un meccanismo per mantenere la pace e la stabilità. La concezione realista è stata dominante, se non egemonica, tra gli studiosi e policy makers durante la Guerra Fredda. L’opinione strategica basata su concetti come «teoria del domino» e «distruzione mutuamente assicurata» è stata emblematica di un ordine internazionale basato su due blocchi che vedevano nell’altro un «impero del male»; un ordine dove ogni spostamento dell’uno o dell’altro blocco costituiva una minaccia e richiedeva una risposta. La disciplina delle relazioni internazionali è fiorita attraverso l’analisi di temi specifici come gli «studi di sicurezza», nei quali l’interesse principale era rivolto al confronto nucleare tra le due superpotenze o alle guerre per procura.

6La fine della Guerra Fredda ha determinato una crisi per lo studio delle relazioni internazionali, specialmente per quegli approcci radicati nel realismo e nella sicurezza nazionale. Concetti che avevano definito la disciplina e la sua rappresentazione della «realtà» nella forma della sicurezza radicata nell’interesse nazionale sono stati contestati in modo inaudito. Il concetto di sovranità è stato messo in discussione, nel momento in cui apparve chiaro che gli argomenti che erano sull’agenda politica del sistema internazionale eludevano la base del concetto – e, questo, per il fatto che il potere politico rimaneva per definizione imperniato sullo stato. In questo modo, lo stato viene visto come uno strumento inadeguato per occuparsi di argomenti come il degrado ambientale, i grandi flussi migratori, le conseguenze economiche e sociali della mobilità dei capitali e del controllo sui confini sempre più permeabili per facilitare l’attività economica. Gli strumenti della politica sembravano incapaci di occuparsi di questi nuovi argomenti e dovevano sempre di più lottare con nuovi attori, nuove istituzioni e nuovi modi di governare.

7La conseguenza è che lo stato veniva messo in discussione da questi sviluppi. Il suo monopolio dell’autorità politica veniva minato a due livelli tra loro collegati. A livello internazionale, le pressioni per la liberalizzazione economica si sono lentamente estese attraverso il mondo industrializzato e hanno assunto nuove dimensioni con lo sviluppo di un singolo mercato e una singola valuta nell’Unione Europea (Strange, 1996). La capacità dello stato di governare l’economia e regolare la vita sociale è stata erosa dalla mobilità dei capitali finanziari e dall’egemonia crescente di idee neo-liberali, che insieme favoriscono il distacco della sfera economica dalla vita sociale e dalle vita politica. Ciò ha impregnato quest’ultime con ideali economici, come efficienza e flessibilità.

8Le sfide interne allo stato non sono state da meno. La crisi economica negli anni Settanta ha dato origine a ondate di ristrutturazione economica negli anni Ottanta e negli anni Novanta che hanno segnalato l’abbandono dell’impegno a favore della piena occupazione e di molti elementi chiave dello stato sociale. Lo stato non ha più fatto uso di alcuni strumenti di politica pubblica. Tuttavia, l’arretramento dei confini dell’intervento statale non ha significato la presenza di un carico fiscale più leggero per la maggior parte dei cittadini (Evans, 1997). Il risultato è che, per la maggior parte di loro, lo stato era presente nella riscossione delle tasse e nel mantenimento dell’ordine, ma non per assicurare la protezione contro i consueti rischi della vita moderna, come la perdita del reddito, la tutela della salute e l’esclusione sociale.

9Le difficoltà affrontate dallo stato hanno comportato un altro cambiamento nell’ambito della politica internazionale: la contestazione dei concetti dominanti di sicurezza. Il «nuovo ordine mondiale» che si è ipotizzato emergesse dalle ceneri della Guerra Fredda non ha avuto come sua definizione caratteristica il confronto tra due o più potenze (Russett, 1993). L’egemonia militare incontestata degli Stati Uniti ha significato che, per il futuro prevedibile, era improbabile che il sistema internazionale si sarebbe misurato con un conflitto militare tra stati o alleanze potenti. La prima metà degli anni Novanta ha assistito a una discussione nel mondo industrializzato su come spendere i «dividendi di pace», dal momento che la spesa militare non sarebbe stata più una priorità per la spesa pubblica, col risultato di liberare risorse, alleggerire il peso fiscale ed erogare programmi sociali. Il fatto che i dividendi di pace non si siano mai concretizzati non è meno importante del fatto che essi hanno avuto un effetto importante sul policy-making nel mondo industrializzato nella prima metà degli anni Novanta. Le organizzazioni e le alleanze militari, come la nato, hanno lottato per trovare un nuovo ruolo, posto che la loro ragione di essere, cioè la preparazione per un attacco militare da parte di un nemico definito, era svanita. L’Unione Europea era forse l’esempio più citato per sostenere che il sistema internazionale aveva superato la condizione hobbesiana e si stava muovendo con successo verso la creazione di una forma di pace democratica kantiana. Se Germania e Francia potevano condividere un esercito meno di cinquanta anni dopo la carneficina peggiore nella storia del continente, allora non era irragionevole pensare che il sistema internazionale stesse assistendo all’alba di un nuovo ordine mondiale. La prima guerra del Golfo nel 1991 è stata come il segno di un nuovo consenso sul fatto che chi non avesse adottato i principi del «nuovo ordine» avrebbe subito le sanzioni della comunità internazionale tramite la principale struttura kantiana, l’onu. La coalizione multinazionale ha visto molti stati contribuire, tramite mezzi militari, personale o sostegni finanziari, a diffondere il messaggio che l’epoca post - Guerra Fredda sarebbe stata una in cui i dittatori e i regimi autoritari non avrebbero più potuto contare sull’equilibrio delicato fra potenze principali per agire in modo arbitrario. Il «nuovo ordine mondiale» sarebbe stato basato sul diritto e protetto dalle istituzioni, dalle procedure e dalle norme e non tanto dalle bombe e dai carri armati (Ikenberry, 2001).

10Nello stesso tempo, poiché i concetti militari di sicurezza iniziavano a perdere la loro presa negli anni Novanta, iniziava a prendere forma un’altra dinamica, che rifletteva e contribuiva al cambiamento del ruolo dello stato. Intendiamo riferirci all’emersione della sicurezza umana come un principio centrale nell’organizzazione della politica internazionale (Paris, 2001). Il paradosso è che, mentre lo stato arretrava rispetto alla sua precedente regolazione della vita economica e sociale, in tale circostanza emergeva una discussione sulla sicurezza che riguardava in modo significativo lo stato stesso. Tanto a livello interno che internazionale, era evidente un’enfasi crescente su fattori economici e sociali, politici e ambientali, che hanno influito sul benessere fisico degli individui e, perciò, sulla loro sicurezza (Fukuda-Parr, 2003). In altre parole, quelle responsabilità che lo stato stava abbandonando sotto la pressione delle trasformazioni economiche venivano definite sempre più come elementi essenziali della sicurezza.

11I fattori che vennero ipotizzati per spiegare questo cambiamento furono numerosi. Anzitutto, la disparità crescente fra ricco e povero all’interno della società e tra il mondo industrializzato e le molte parti del mondo in via di sviluppo, specialmente l’Africa, è stata vista come l’elemento responsabile di molti sviluppi preoccupanti (Boer e Koekkoek, 1994). La diffusione di nuove malattie come aids e diverse forme successive d’influenza resistente agli antibiotici hanno non solo avuto un impatto più grave sui poveri; ma la stessa povertà è stata indicata come un fattore decisivo della loro diffusione e, perciò, come una minaccia sia ai Paesi industrializzati che ai Paesi in via di sviluppo. La povertà nei Paesi in via di sviluppo è stata considerata anche come il motivo per il quale milioni di persone hanno sentito il bisogno di lasciare i loro paesi per cercare nuove opportunità in altre parti del mondo. L’immigrazione e la migrazione sono diventate temi centrali nella discussione politica in quasi ogni Paese europeo negli anni Novanta, venendo spesso additate come le cause dell’importazione di problemi sociali. Per molti, una volta individuata attraverso l’intero spettro politico e non solo a destra, la minaccia alla capacità dello stato di controllare i suoi confini non proveniva più dagli eserciti di nemici ma dalle migrazioni incontrollate. Inoltre, è anche diventato chiaro che finché il divario tra ricchi e poveri nell’economia globale rimane così ampio, in termini relativi se non assoluti, i limiti che pesano su quello che gli stati possono fare per assicurare la protezione dei propri confini sono considerevoli. In questo modo, la povertà è emersa non soltanto come un male sociale e un fallimento morale, ma anche come una fonte di possibili minacce alla sicurezza.

12Un cambiamento economico connesso a queste trasformazioni è stato l’importanza crescente della tecnologia delle informazioni e delle comunicazioni per la stabilità dell’economia nazionale e internazionale, in particolare nel mondo industrializzato. Il benessere finanziario, economico e materiale dei cittadini implica sempre di più il funzionamento corretto di un’infrastruttura d’informazioni e del flusso di varie forme di dati. Oggi, tanto i mercati finanziari e i mass media, quanto gli ospedali, le scuole, le reti di trasporto e gli eserciti, richiedono l’impiego di telecomunicazioni con mezzi elettronici avanzati. Le possibili minacce a queste infrastrutture assumono diverse forme: da un attacco fisico (il quale avrebbe solo un effetto limitato al suo funzionamento) a un attacco virtuale (che potrebbe avere origine dovunque e i cui effetti potrebbero essere catastrofici). Ciò evidenzia il fatto che il mantenimento della sicurezza nazionale non cade completamente sullo stato, ma anche sulla rete di attori economici e sulle imprese che forniscono la tecnologia. Essi devono prevenire l’intrusione nelle loro reti da una gamma di forze nemiche: da rivali economici a gruppi terroristici, a pirati informatici intenti a creare difetti nel sistema (Post, Ruby e Shaw, 2000).

13La definizione più ampia di sicurezza è stata influenzata anche da una serie di cambiamenti politici, e in particolare dalla diffusione di istituzioni democratiche liberali e dalla diffusione di norme e di pratiche al livello internazionale, le quali hanno richiesto la protezione dei diritti umani come un principio organizzativo del sistema (Falk, 1999). Ciò è stato l’effetto d’ulteriori trasformazioni politiche. Per prima cosa, la fine della Guerra Fredda ha significato che esigenze geo-politiche e strategiche non potevano più essere la ragione implicita o esplicita per un sostegno tacito a regimi autoritari. In secondo luogo, l’emersione di nuovi attori globali e di movimenti sociali, come Amnesty International, ha introdotto nell’agenda politica la domanda di protezione dei diritti umani (Kaldor, 1999). Se la sicurezza è stata considerata equivalente alla protezione dalla violenza o dalla minaccia della violenza, allora il sistema politico internazionale poteva finalmente giungere alla conclusione che, per molti individui, le loro paure non erano ascrivibili a un attacco militare da parte di un nemico esterno, ma alle azioni del proprio stato (Weiss, 2004). Il ruolo delle organizzazioni non governative internazionali è stato importante anche per rilevare il fatto che era più probabile che le vittime di guerra e di un conflitto politico fossero civili invece di personale militare; e che questo poteva prolungarsi anche ben oltre la fine delle ostilità. Il trattato di Ottawa sul bando delle mine antiuomo, che ha condotto all’assegnazione del premio Nobel per la pace al gruppo che aveva organizzato la campagna, è solitamente indicato come l’esempio principale del fatto che questioni di sicurezza erano diventate temi politici intorno ai quali la società si stava mobilitando (Cameron, Lawson e Tomlin, 1998). E il loro ambito non è stato limitato alle forze militari, ma principalmente all’impatto che le guerre, in tutte le loro forme e con tutti i loro strumenti, hanno sulle persone.

14Infine, le questioni ecologiche hanno iniziato a essere viste, parzialmente a causa della loro natura ma anche a causa della mobilitazione politica, non semplicemente come questioni tecniche o nazionali (Dalby, 2002). Il sistema internazionale è stato costretto a misurarsi con temi come, ad esempio, quello del cambiamento climatico e delle piogge acide, i quali hanno sollevato il problema del legame tra lo sviluppo economico in una parte del mondo e il danno ambientale altrove. Più specificatamente, eventi climatici intensi come l’inondazione in Mozambico e l’uragano Katrina a New Orleans hanno creato una più ampia consapevolezza del fatto che la sicurezza fisica degli individui non è minacciata soltanto dai fenomeni naturali, ma anche dalle reazioni umane alle condizioni drammatiche create dalle catastrofi ambientali. La protezione dell’ambiente, è stato sostenuto, è un’esigenza necessaria per evitare tanto il dislocamento di grandi masse di popolazione quanto livelli disperati di povertà, nella misura in cui entrambi potrebbero trasformarsi in catalizzatori di fenomeni migratori, della diffusione di malattie e di conflitti politici e sociali.

15La congiunzione di queste tendenze economiche, politiche e sociali ha favorito la contestazione della concezione convenzionale o tradizionale della sicurezza in termini militari e nazionali. Alla metà degli anni Novanta, il concetto di sicurezza umana ha conosciuto una diffusione dall’ambito dei movimenti sociali e delle organizzazioni non governative alle istituzioni internazionali e ai rapporti fra gli stati. In questo modo, il concetto di sicurezza umana ha assunto un’estesa gamma di definizioni. Un’interpretazione molto ampia del significato è offerta dalla United Nations Commission on Human Security, nel suo rapporto finale nel 2003. Si legge la seguente definizione:

Human security means protecting vital freedoms. It means protecting people from critical and pervasive threats and situations, building on their strengths and aspirations. It also means creating systems that give people the building blocks of survival, dignity and livelihood. Human security connects different types of freedoms – freedom from want, freedom from fear and freedom to take action on one’s own behalf. To do this, it offers two general strategies: protection and empowerment. Protection shields people from dangers. It requires concerted effort to develop norms, processes and institutions that systematically address insecurities. Empowerment enables people to develop their potential and become full participants in decision making. Protection and empowerment are mutually reinforcing, and both are required in most situations (UN Commission on Human Security, 2003,1).

16Il rapporto si sofferma in seguito sui modi coi quali questa sicurezza può essere ottenuta: proteggendo gli individui dalla violenza, quella in condizioni di aperta ostilità e in situazioni di post-conflitto; eliminando le minacce economiche, oltre che le minacce alla salute e all’ambiente.

17In questa definizione, ci sono molti elementi importanti per la nostra discussione sulla più recente lotta al terrorismo. Anzitutto, essa implica che gli attori importanti sono non solo gli stati, ma anche gli individui e le componenti organizzate della società civile (Buzan, 1983). Inoltre, la centralità di questi attori non è pensata solo nei termini della loro protezione da minacce reali o percepite, ma anche nel senso che essi sono a tutti gli effetti attori nella definizione della sicurezza, nell’indicazione di come deve essere garantita e delle fonti delle minacce. In secondo luogo, il sistema internazionale basato sulla prospettiva della sicurezza umana è maggiormente caratterizzato, rispetto a quello informato alla sicurezza nazionale, da elementi normativi. La sicurezza è definita e modellata dal perseguimento di particolari valori (McDonald, 2002, 282). Indipendentemente dal fatto che tali valori abbiano una portata universale, essi implicano che le decisioni sulla sicurezza si pongono obiettivi più estesi rispetto alla semplice protezione dei cittadini da un attacco esterno. Gli stati devono anche assicurare che la dignità umana non sia compromessa da un’ampia gamma di minacce, alcune delle quali potrebbero essere radicate oltre i confini nazionali o in alcuni casi avere origine nello stato stesso. Inoltre, il fatto di dire che la sicurezza è basata sulla libertà fa sì che la discussione sulle minacce e le strategie di risposta sia più astratta e soggetta a interpretazione normative.

18Questo conduce al secondo e forse più importante punto. La sicurezza umana tende a evidenziare il fallimento dello stato su due fronti. Per prima cosa, lo stato mostra di non essere né la scala unica né quella più adatta per occuparsi delle nuove forme di minacce alla sicurezza. Molti sono i suoi limiti per quello che potrebbe fare per risolvere certi problemi come le minacce ecologiche o anche per autorizzare gli individui nei processi decisionali che, in certi casi, potrebbero essere attuati meglio a livello locale. Lo stato potrebbe essere la struttura più appropriata per organizzare eserciti e proteggere i confini dall’invasione di altre forze militari; ma questi stessi confini mostrano di essere senza difesa contro le malattie o gli attacchi dei pirati informatici. La discussione sull’immigrazione in Europa illustra bene questo fallimento. Nei primi anni Novanta, gli stati membri dell’Unione Europea erano riluttanti ad accettare le politiche europee relative a questioni di sicurezza interna; ma, all’inizio del nuovo secolo, c’era quasi unanimità sul fatto che gli stati membri devono trovare una soluzione in comune su argomenti relativi all’immigrazione illegale e alla mobilità interna.

19Il secondo fallimento dello stato che emerge dalla discussione sulla sicurezza umana è segnalato dal fatto che lo stato stesso può essere la minaccia nei confronti degli individui. Se la sicurezza è non solo la protezione da un attacco militare, ma qualcosa di più ampio e astratto come la libertà, allora possiamo iniziare a vedere vari modi in cui gli individui hanno bisogno di protezione dalle inadeguatezze del proprio stato. In altre parole, la comunità internazionale può iniziare a contemplare un Tribunale Penale Internazionale per processare quei funzionari che commettono abusi contro i diritti umani dei propri cittadini e degli altri stati. Questo significa anche che gli stati potrebbero essere ritenuti responsabili, qualora non proteggano i diritti economici, sociali e ambientali fondamentali e promuovano politiche che potrebbero interferire con la tutela di tali diritti (Sands, 2005).

20Ulteriori elementi suggeriscono che il concetto di sicurezza umana e le sue implicazioni per lo stato sono diventate una parte importante del sistema internazionale all’inizio del nuovo secolo. Si è trattato di un cambiamento che ha avuto un particolare effetto sui paesi industrializzati, specialmente in riferimento ai modi coi quali essi sono stati visti come responsabili di un modello economico (neoliberalismo), il quale ha avuto conseguenze gravi per il benessere di molti nel mondo in via di sviluppo e per gli equilibri ambientali. È utile ritornare all’estate del 2001 ed esaminare quali erano i temi salienti all’ordine del giorno della politica internazionale. Le proteste contro il g8 a Genova erano il culmine di una lunga serie di proteste – che iniziavano a Seattle, passavano attraverso Quebec City e Goteborg – che hanno evidenziato la violazione di diritti economici essenziali per la sicurezza umana. C’era la preoccupazione sull’esito del protocollo di Kyoto in seguito alla decisione degli Stati Uniti di non approvarlo. C’era l’opposizione ai piani americani per demolire il trattato Anti-Ballistic Missile (abm) come parte di un piano per creare una forma di difesa laser. Sembrava che, con la loro enfasi sugli stati e le azioni militari, i concetti tradizionali di sicurezza fossero sulla difensiva. Le pressioni discusse sopra e gli attori della società civile spingevano il sistema internazionale verso l’assunzione di una nuova forma di sicurezza e il riconoscimento di nuove minacce (Thakur, 1997).

3. Sicurezza e guerra al terrorismo

21È troppo facile cadere nella trappola di sostenere che tutto è cambiato nella politica internazionale dopo l’11 settembre 2001. Come mostreremo in seguito, al di là degli effetti immediati e al di là della reazione a un tale attacco spettacolare, le radici della risposta antiterrorismo, sia a livello nazionale che internazionale, possono essere trovate in un tentativo di rovesciare la tendenza verso la sicurezza umana come base delle relazioni internazionali. La guerra al terrorismo è diventata un mezzo utile per militarizzare nuovamente la sicurezza e per ridurre lo spazio riservato agli attori non-statali nella discussione su come garantire la protezione dei cittadini. Il paradosso è che il terrorismo, mentre può implicare violenza e attacchi fisici, non rientra facilmente nella categoria tradizionale della sicurezza. Come sarà evidente quando confronteremo il National Security Strategy degli Stati Uniti (nss) con alcuni degli elementi essenziali del terrorismo internazionale, il ricorso alle forze armate dello stato, sia nella forma di guerre contro altri stati o nella limitazione dei diritti dei propri cittadini, potrebbe essere meno appropriato come risposta di quanto potrebbe essere l’impiego degli strumenti della sicurezza umana (Liotta, 2002).

22Il terrorismo è un fenomeno veramente troppo complesso per non riconoscere che si attua in molte forme ed è radicato in molte cause (Kegley, 1990). Tuttavia, ci sono alcune caratteristiche essenziali che sono utili per la nostra discussione sulle varie forme di sicurezza. Anzitutto, il terrorismo internazionale riflette molti dei processi associati alla globalizzazione (Kay, 2004). La diffusione di individui impegnati a commettere atti di violenza è resa più facile dalla maggiore mobilità che accompagna la liberalizzazione economica. È questo un fatto resosi evidente quando i governi in Europa e negli Stati Uniti hanno provato a ricostruire i canali di finanziamento degli attacchi dell’11 settembre. Infatti, è emerso che le reti terroristiche fanno pieno uso degli strumenti di mobilità dei capitali, che sono visti come un elemento centrale di un’economia globalizzata (Beck, 2003). Inoltre, l’attenzione dimostrata dai terroristi per i simboli nella scelta degli obiettivi è un’altra indicazione della misura in cui essi sono sensibili in modo significativo alla portata globale dei mezzi di comunicazioni come cnn e Al Jazeera.

23In secondo luogo, benché le radici del terrorismo possano essere discusse, possiamo comunque dire che alcuni gruppi terroristici hanno origine da problematiche molto simili a quelle alla base dei movimenti sociali e globali che hanno contribuito a definire la sicurezza umana. Sappiamo, per esempio, che, per alcuni gruppi, le loro richieste hanno una forte base normativa. Tanto per certi gruppi terroristici che per i movimenti globali, la protesta, seppur in un caso violenta e nell’altro pacifica, vuole evidenziare il fatto che le politiche economiche, culturali e politiche, e non solo azioni militari, hanno minacciato la sicurezza degli individui. Questo è particolarmente vero nel caso del fondamentalismo islamico (Devji, 2005). Ciò evidenzia anche l’ipotesi che il terrorismo internazionale è sostenuto, seppur attraverso la violenza più efferata, nel nome di alcune delle cause politiche, sociali ed economiche che sono state evidenziate come essenziali per la sicurezza umana: mantenimento di dignità umana, rifiuto dell’imperialismo culturale, reazione al liberalismo economico, ecc. (Mousseau, 2002-3).

24Questa posizione illustra anche una terza caratteristica essenziale: cioè che il terrorismo internazionale è disperso geograficamente, non è organizzato gerarchicamente, ma lungo connessioni di rete. I gruppi terroristici sono organizzazioni amorfe che spesso non rispondono ad alcuna autorità centrale (Kurth Cronin, 2002-3). A questa concezione si contrappone la tesi che i gruppi terroristici richiedono almeno uno stato disposto a proteggerli, se non a collaborare. Questa è stata, com’è noto, la giustificazione per la guerra del 2001 contro il regime in Afghanistan e uno dei motivi per la guerra contro l’Iraq nel 2003. È la base per l’idea dell’«asse del male», oltre che per l’atteggiamento che spinge i paesi come gli Stati Uniti a lanciare regolarmente avvertimenti contro altri stati che si ritiene collaborino con i gruppi terroristici (Gurr e Cole, 2000). Mentre ci sono molte prove che alcuni stati aiutino certi gruppi terroristici, il rapporto tra gli stati e il terrorismo non è sempre evidente. Per esempio, i giovani che hanno messo le bombe sulla metropolitana di Londra nel luglio 2005 erano Britannici che vivevano in Inghilterra. Sarebbe difficile stabilire l’esistenza d’una connessione tra loro e uno stato. Inoltre, mentre il regime talebano può essere stato alleato con Bin Laden e al-Qaeda, il fatto di eliminarlo non ha significato la fine degli attacchi che portano il nome del gruppo. Inoltre, anche i funzionari della sicurezza e dell’intelligence ammettono che è difficile situare geograficamente la provenienza delle minacce da parte dei gruppi fondamentalisti islamici, e questo ancor più dopo il crollo del regime talebano. Infatti, al-Qaeda è diventato più un marchio o una franchise che vari gruppi hanno adottato, senza che sia possibile individuare una relazione tra loro e un’autorità centrale.

25La mancanza di una struttura gerarchica e la diffusione geografica conduce a un quarto punto. A differenza delle minacce poste da un altro stato, il terrorismo internazionale all’inizio del nuovo secolo non presenta un interlocutore. I movimenti precedenti che sono stati caratterizzati come terroristi, come quelli di liberazione nazionale, hanno avuto obiettivi politici chiari, che hanno spesso implicato la creazione di uno stato. Ciò ha significato che a un certo punto essi hanno dovuto affrontare un dialogo con gli altri stati, nel tentativo di ottenere il riconoscimento delle proprie richieste di sovranità. Inoltre, questa identificazione con un territorio e un obiettivo ha permesso a essi di legittimarsi come la voce rappresentativa di un gruppo più ampio. Anche se al-Qaeda ha istanze nazionaliste (Pape, 2005), non si configura però come un gruppo con un territorio ben definito. La discussione contemporanea sul terrorismo lascia poca speranza per un dialogo tra gli stati come gli Stati Uniti, l’Italia e il Regno Unito, da un lato, e quei gruppi che li contestano, dall’altro. Il fatto che la guerra sia stata dichiarata e combattuta non elimina il fatto che non ci sia una controparte con cui trattare una cessazione delle ostilità; infatti, è anche difficile identificare chi rappresenta la minaccia. In questo senso, il terrorismo rappresenta una minaccia alla sicurezza nello stesso modo in cui avviene per la povertà o per la perdita di libertà.

26Da ultimo, il terrorismo presenta un tipo molto diverso di minaccia rispetto a quanto si pensava nell’approccio realista alla sicurezza nazionale. Per esempio, una delle strategie centrali per la sicurezza durante il confronto nucleare della Guerra Fredda era la cosiddetta Mutual Assured Destruction (o mad) (Kurth Cronin, 2002). In tal caso, gli stati non lancerebbero un primo attacco nucleare perché fare questo vorrebbe dire suscitare una risposta uguale dall’altro lato e la probabilità di una devastazione estesa all’altro lato. Questo tipo d’opinione strategica e razionale assunta dagli stati è meno utile qualora ci si occupi di minacce provenienti da individui la cui forza è la conseguenza del potere militare soverchiante dei loro avversari. Gruppi terroristici come al-Qaeda e gli insorti in Iraq ottengono un sostegno diffuso precisamente perché essi hanno individui pronti a condurre attentati che avranno un esito mortale.

27Tutte queste caratteristiche del terrorismo suggeriscono che, se esso rappresenta una minaccia alla sicurezza, questa non rientra così facilmente nella concezione convenzionale. Questo è stato riconosciuto dal documento preparato dall’amministrazione Bush nel settembre 2002, intitolato, The National Security Strategy of the United States (nss). La sua analisi sulle priorità della sicurezza degli Stati Uniti mostra che:

That great struggle [Cold War] is over. The militant visions of class, nation, and race which promised utopia and delivered misery have been defeated and discredited. America is now threatened less by conquering states than we are by failing ones. We are menaced less by fleets and armies than by catastrophic technologies in the hands of the embittered few (National Security Council, 2002, 1).

28Questo documento offre alcune intuizioni interessanti sulla tensione tra la natura non tradizionale della minaccia posta dal terrorismo e la risposta tradizionale da parte degli Stati Uniti e degli altri stati. Esso riconosce che le grandi rivalità della Guerra Fredda sono finite e che è più probabile che le minacce agli stati vengano da piccoli gruppi, piuttosto che da un attacco militare di uno stato nemico. Inoltre, esso assume posizioni normative forti quando dichiara che la sicurezza sarà garantita non tanto dalla forza militare ma della diffusione di libertà e democrazia. Il veicolo per questa diffusione includerà la prosperità economica che accompagna presumibilmente le economie di mercato. Forse questa enfasi sul liberalismo economico è diversa dalle richieste di giustizia sociale fatte dai sostenitori della sicurezza umana; ma la dottrina di Bush e la sicurezza umana condividono l’opinione che la sicurezza si basa su valori e su strutture economiche e politiche. Infine, il documento condivide con la sicurezza umana la preoccupazione che le vittime di attacchi possano essere civili e personale non militare; sostiene che il terrorismo punti ad alti livelli di mortalità tra i civili come l’unico modo per contrastare la forza militare superiore degli stati.

29Tuttavia, la prospettiva americana relativa alle minacce alla sicurezza e al terrorismo è contraddetta dall’assunzione di un approccio convenzionale per la protezione dei propri cittadini. Per esempio, la strategia seguita dagli Stati Uniti riafferma l’impegno a sviluppare uno scudo anti-missilistico per assicurare la capacità di abbattere missili nucleari. Chiaramente, questo presuppone che la minaccia verrà da un altro stato, posto che è piuttosto improbabile che un gruppo terroristico possa sviluppare la tecnologia adeguata per costruire non solo un’arma nucleare sofisticata, ma anche un sistema per lanciare un missile intercontinentale. Tuttavia, anche gli stati che sono identificati come «canaglie» e hanno iniziato un programma nucleare, per esempio l’Iran o la Corea del Nord, non saranno in grado, a breve o a medio termine, di sviluppare un missile che può raggiungere il territorio americano. Se i cosiddetti embittered few sono la minaccia alla sicurezza americana, perché c’è una tale enfasi sullo sviluppo e il mantenimento di una superiorità militare? Del resto, è chiaro che le poche armi possedute anche dagli stati «canaglia» non si avvicinano alla capacità militare americana.

30La dissonanza tra la natura della minaccia e i mezzi per contrastarla sono evidenti anche nella discussione sulla guerra preventiva. Molto è stato detto sul diritto che gli Stati Uniti hanno rivendicato per dichiarare guerra contro uno stato per proteggersi, qualora si ritenga che questo stato possa rappresentare una minaccia non solo di attacco ma anche alla superiorità americana. Gli aspetti morali e legali sono argomenti d’indiscutibile interesse, ma ugualmente importante è l’utilità strategica e pratica di questo provvedimento. Se il terrorismo è la minaccia percepita, allora non è completamente chiaro in quali circostanze un attacco preventivo possa rendere l’America più protetta. Quest’approccio è basato sull’idea che il terrorismo possa essere contrastato combattendo gli stati che offrono protezione ai terroristi o che vengono identificati come i loro promotori. La guerra in Afghanistan, seppur di natura più punitiva che preventiva, è un caso istruttivo. Essa sembra avere fatto poco per ridurre la minaccia del terrorismo di al-Qaeda e avere probabilmente fatto molto per creare le condizioni che alimentano le azioni terroristiche.

31La tensione tra il riconoscimento della natura non tradizionale della minaccia terroristica, da una parte, e la risposta convenzionale, dall’altra, può essere individuata nella conduzione delle guerre in Iraq e in Afghanistan. Il documento nss dichiara come la sicurezza per l’America e i suoi alleati sarà conseguita attraverso la diffusione dei valori della democrazia, della libertà e del rispetto per i diritti umani. Le esperienze di Guantanamo, di Abu Ghraib e i rapporti sulle prigioni clandestine in Europa sembrano presentare un’immagine molto diversa: quella di uno stato che fa uso della sua potenza per commettere abusi a danno dei diritti nel tentativo di perseguire obiettivi militari e strategici. Ma questa indifferenza per i diritti è visibile anche nella legislazione e nelle politica interna riguardante l’anti-terrorismo in Europa, in Nord America, Russia e in pratica in ogni altro stato nel mondo. Se il terrorismo ha radici nelle ingiustizie sociali, politiche ed economiche, sembrerebbero che l’utilizzo del braccio forte dello stato non sia il modo appropriato per diminuire le minacce nel futuro.

4. Conclusione

32Come possiamo spiegare il fatto che il terrorismo viene combattuto utilizzando gli strumenti propri di una concezione tradizionale della sicurezza tradizionale, sebbene sia identificato dai governi come una diversa forma di minaccia? Una possibile spiegazione è che la guerra al terrorismo ha permesso a molti stati industrializzati, e non solo a loro, di distogliere l’attenzione da molte questioni poste all’ordine del giorno dalla discussione sulla sicurezza umana (Beeson e Bellamy, 2003; Mann, 2001). Anzitutto, la guerra al terrorismo ha fatto tacere quasi interamente, almeno al livello di politica internazionale, la discussione sulla giustizia sociale ed economica della sicurezza umana. Con la militarizzazione della risposta al terrorismo, gli stati sono in grado di limitare il programma riguardante la sicurezza alle questioni dell’impiego degli strumenti di oppressione nel nome della protezione dei propri cittadini e dello stato. Non è una coincidenza che le proteste massicce contro i vertici più importanti per la liberalizzazione economica (g8, wto, ecc) siano cessate dopo gli attacchi del 11 settembre. Questo non è semplicemente l’effetto del fatto che gli stessi strumenti legali che sono stati adottati nella guerra al terrorismo sono stati impiegati anche contro gli organizzatori delle proteste in molti Paesi. Ciò riflette anche il fatto che la militarizzazione della risposta al terrorismo significa che è rimasto poco spazio per discutere sulle sue radici, e precisamente sul fatto che queste potrebbero essere trovate in condizioni economiche e sociali dell’ordine globale emergente. La militarizzazione della politica interna significa anche che i leaders dei governi non devono rispondere all’accusa di avere evitato di occuparsi delle politiche economiche e sociali che rispondono alle esigenze dei loro cittadini. Si può anche osservare come il dibattito sull’esclusione sociale dei giovani nelle comunità multiculturali in Inghilterra, Francia e Italia venga spesso ridotto alla discussione sulla possibilità che essi si rivolgano verso movimenti estremisti.

33In secondo luogo, la risposta contro il terrorismo rivela anche un modo per trovare uno scopo e una giustificazione normativa per lo stato dopo lo svuotamento del suo potere economico e sociale negli anni Novanta. Lo stato, che continua ad abbandonare i suoi compiti nei settori della politica sociale e della gestione economica, può generare molto più facilmente la propria legittimità se la base per valutare la propria performance è radicato in un’ottica di sicurezza nazionale, piuttosto che di sicurezza umana. Finché la discussione rimane imperniata sui modi per utilizzare gli strumenti dello stato per respingere gli attacchi anche con l’uso della forza e per mezzo di una limitazione dei diritti, lo spazio per una discussione più ampia sulle origini sociali, politiche ed economiche del terrorismo – vale a dire su ciò che è l’elemento essenziale della prospettiva della sicurezza umana – diventa limitato. Tuttavia, come gli scontri nella banlieue francese e la guerriglia in Iraq e in Afghanistan dimostrano, qualsiasi discussione sulla guerra al terrorismo deve assumere una più ampia concezione della sicurezza. L’antiterrorismo può avere successo solo se identifica correttamente la natura e le radici delle minacce. È improbabile che li possa individuare se il fenomeno viene osservato esclusivamente attraverso l’ottica convenzionale della sicurezza nazionale.

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Vincent Della Sala, «Antiterrorismo e stato: dalla sicurezza nazionale alla sicurezza umana»Quaderni di Sociologia, 39 | 2005, 39-54.

Notizia bibliografica digitale

Vincent Della Sala, «Antiterrorismo e stato: dalla sicurezza nazionale alla sicurezza umana»Quaderni di Sociologia [Online], 39 | 2005, online dal 30 novembre 2015, consultato il 28 mars 2024. URL: http://journals.openedition.org/qds/1011; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.1011

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Autore

Vincent Della Sala

Dipartimento di Sociologia e Ricerca Sociale - Università di Trento

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